La vicenda Tempa Rossa, al di là delle vicende giudiziarie, ha mostrato l’opacità del percorso parlamentare dell’emendamento che mirava a far realizzare le opere necessarie allo sfruttamento di questo giacimento petrolifero. La domanda è: se fosse già entrata in vigore la riforma costituzionale che supera l’attuale bicameralismo perfetto, il percorso parlamentare sarebbe stato altrettanto opaco?
Da vecchio peripatetico del Parlamento (sono 24 anni che calpesto i pavimenti di Commissioni e Aule di Camera e Senato) sono infatti sobbalzato sulla sedia leggendo, domenica 8 maggio, un articolo su Repubblica di una persona che non ha mai messo il naso in Parlamento (il procuratore Armando Spataro), che magnificava l’attuale processo legislativo, e in particolare sottolineava la linearità e bellezza dell’articolo della Costituzione che lo regola, il 70, a fronte della lunghezza dello stesso articolo riscritto dalla riforma.
Vorrei così proporre un “divertissement” che consiste nel raccontare per filo e per segno il reale iter parlamentare dell’emendamento su Tempa Rossa, e quello che esso avrebbe avuto se fossero già in vigore gli articoli della riforma costituzionale.
Partiamo ricordando sinteticamente la vicenda. Il giacimento petrolifero di Tempa Rossa, in Basilicata, la cui concessione è stata acquisita da Total, potrebbe iniziare a essere coltivato se verrà realizzato un oleodotto che in pochi chilometri si ricongiungerebbe a un altro oleodotto esistente, dell’Eni, che porterebbe così il petrolio al porto di Taranto. Il fronte del “sì” e quello del “no” portano ciascuno varie buone ragioni a favore o contro.
Da un lato ci sarebbero maggiori opportunità occupazionali a Taranto e nel suo porto e nel sito di estrazione in Basilicata, ma questo beneficio non diraderebbe i timori per un ambiente già deteriorato (come sottolineano alcune associazioni). C’è poi il discorso delle royalties che pagherà la Total per estrarre l’idrocarburo, che andrebbero tutte alla Basilicata, mentre la Regione Puglia ne vorrebbe una parte, visto che è a Taranto che il petrolio viene lavorato e distribuito.
Questi i fatti che si protraggono da anni. Il 13 settembre 2014 (come si può verificare dall’archivio elettronico dell’Ansa) il presidente del Consiglio è a Taranto dove in Prefettura incontra il sindaco della città, le autorità Regionali ma anche Confindustria e i sindacati locali, che l’1 agosto avevano manifestato insieme in piazza per sostenere l’opera. Davanti alla Prefettura ambientalisti e alcune associazioni di cittadini protestano proprio contro il progetto. Qualsiasi possa essere il nostro giudizio sulla vicenda, Renzi decide di decidere, dopo anni di attesa: il progetto si deve fare, ma visto che gli Enti Locali che devono dare le autorizzazioni all’opera temporeggiano, serve una norma che dia i poteri all’autorità di Governo per intervenire.
Non mi pronuncio sulla giustezza della decisione di Renzi e del Governo. A pronunciarsi deve essere il Parlamento, visto che è lui a dover approvare la norma, seppur su iniziativa del Governo. Che dice dunque la nostra Costituzione in proposito? “La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere”, recita l’articolo 70 che piace tanto a Spataro e al prof Gustavo Zagrebelski, citato dal Pm. Tutto qui? E se il Governo vuole proporre una norma che ha bisogno di tempi certi per essere approvata o respinta? La nostra attuale Carta è reticente. D’altra parte è stata scritta nel 1948, quando le esigenze sulla certezza dei tempi erano diverse. L’unico altro paletto, costituito dall’articolo 72 della nostra Carta, prescrive che ogni legge debba essere votata prima dalla Commissione e poi dall’Aula di ciascun ramo del Parlamento.
In nome della trasparenza del dibattito l’ideale sarebbe che il Governo presentasse una breve proposta di legge, anche di un solo articolo, e che la depositasse alla Camera o al Senato. Ma ogni proposta di legge deve stare due mesi in Commissione prima di approdare in Aula e solo qui, scavallato il mese, si possono contingentare i tempi di discussione. Certo, ci sono dei trucchetti che, vista la lacunosità delle regole, tutti i Governi e le maggioranza adottano: per esempio basta portare in Aula il provvedimento alla fine del mese, verso il 25-27, ed ecco che si arriva subito al mese successivo, permettendo così di contingentare i tempi di discussione e arrivare a un voto. Ma poi occorrerebbe altrettanto tempo nell’altro ramo del Parlamento. Si può arrivare tranquillamente a sei mesi, sempre che in seconda lettura non venga modificata anche una sola virgola, perché in tal caso ne occorrerebbe una terza.
L’unico escamotage per avere una risposta in tempi rapidi è il decreto legge. Da anni i governi ne abusano proprio perché non esiste una norma, come nelle Costituzioni di altri Paesi, che prevede che le proposte di legge del governo siano votate in tempi certi. Il decreto (articolo 77 comma 2) dovrebbe essere emanato solo nei casi di “necessità e urgenza”, come potrebbe essere un terremoto che richiede interventi rapidissimi. Ma ormai è passata una interpretazione estensiva del criterio di “necessità e urgenza”, proprio per l’assenza di altri strumenti che assicurino trasparenza e certezza del processo legislativo.
Non si è mai voluto affrontare questo tema, ed ecco che la Costituzione è stata modificata nei fatti. Questo conservatorismo costituzionale ha enormemente aumentato i poteri del Governo rispetto al Parlamento: infatti il decreto legge, una volta approvato dal Consiglio dei ministri e pubblicato in Gazzetta Ufficiale, ha immediata forza di legge. Questo significa che se il Parlamento decide di non convertirlo in legge entro i sessanta giorni previsti dalla Costituzione, oppure lo boccia, occorre poi una leggina per sanarne gli effetti giuridici nati in quei due mesi in cui il decreto ha avuto forza legge. Il Parlamento ha la mano forzata ad approvarlo per non infilarsi in un pasticcio. Negli ultimi vent’anni il Parlamento è stato svuotato attraverso questa strada. Ma tant’è. Torniamo, però, all’emendamento Tempa Rossa.
Il Governo ricorre a un altro escamotage, che ho visto spessissimo nella mia attività di cronista parlamentare. Presenta un emendamento a un decreto che è già all’esame del Parlamento. È come salire in corsa su un treno già a metà strada. Ed è quello che avviene per Tempa Rossa.
Il giorno 17 ottobre 2014 il governo deposita in commissione Ambiente della Camera l’emendamento al decreto Sblocca Italia. La seduta era iniziata alle 10 del mattino e si sapeva che avrebbe impegnato la Commissione per tutta la giornata fino alle 23, con sole brevi pause per il panino e per la toilette. Il decreto è atteso in Aula il lunedì successivo e la Commissione deve assolutamente terminare l’esame. Nel pomeriggio inoltrato, attorno alle 18,30 il Governo – nella persona del sottosegretario Umberto Del Basso De Caro – presenta l’emendamento Tempa Rossa, per il quale il presidente Ermete Realacci fissa il termine per i sub-emendamenti alle 22, ma ad una prima lettura superficiale si intuisce che il contenuto è importante, tanto è vero che Filiberto Zaratti di Sel e Claudia Mannino subito annunciano che il testo ha bisogno di “una attenta valutazione” e chiedono di posticipare alle 23 il termine per i subemendamenti. Il Governo l’ha fatta un po’ sporca: altri emendamenti erano già stati presentati nelle sedute precedenti, e questo viene depositato all’ultimo momento, per prendere per sfinimento la Commissione, dove si sa che ci sono deputati dubbiosi su questa opera anche nella maggioranza. Oltretutto sono giorni che i deputati fanno sedute fiume in Commissione che finiscono intorno a mezzanotte.
Dopo una lunga pausa panino tra le 20 e le 21,30 la Commissione riprende la seduta con il “coup de théâtre”. Il presidente Realacci annuncia che l’emendamento del Governo, n 37.52, è “inammissibile per estraneità di materia”. Perché mai? L’emendamento – spiega – mira a “inserire le opere relative al trasporto e allo stoccaggio di idrocarburi tra le infrastrutture alle quali si applicano le procedure autorizzative derogatorie previste per le infrastrutture appartenenti alla rete nazionale dei gasdotti e per gli oleodotti facenti parte delle reti nazionali di trasporto”, ma l’articolo 37 del decreto-legge – che verrebbe modificato con l’emendamento – prevede l’estensione di queste procedure per i gasdotti di approvvigionamento dall’estero e per le opere ad essi accessorie esclusivamente al fine di “aumentare la sicurezza delle forniture di gas al sistema italiano ed europeo del gas naturale”.
Non è questo il caso di Tempa Rossa, e quindi l’emendamento è inammissibile per estraneità di materia. L’esecutivo è stato sfortunato: ha trovato un presidente, Realacci, sempre molto rigoroso nell’applicazione delle ammissibilità degli emendamenti del governo, anche se è considerato un “renziano”.
Ma scatta comunque la polemica. I due pentastellati, Mirella Liuzzi e Massimo De Rosa, protestano per il fatto che prima sia stato fissato il termine per i sub-emendamenti e poi l’emendamento del Governo sia stato dichiarato inammissibile. Il sospetto, dice Liuzzi, è che tale dichiarazione sia stata fatta per non votare l’emendamento, temendo che fosse bocciato in Commissione. Realacci respinge al mittente le accuse e prosegue l’esame del decreto. A quel punto inizia una maratona defatigante che si concluderà solo alle 5 del mattino. Realacci ha voluto far votare tutti gli emendamenti ed arrivare ad un mandato al relatore (si chiama così in gergo l’approvazione da parte della Commissione). Il testo arriva completo in Aula e qui il Governo, anche se vorrà porre la fiducia, non potrà presentare un maxi-emendamento che si discosti dal testo approvato dalla Commissione, facendo rientrare dalla finestra ciò che è uscito dalla porta.
Il testo va in Aula il 22 e il giorno dopo, qualche minuto prima di mezzogiorno, l’esecutivo pone la fiducia, che viene votata nel tardo pomeriggio (316 sì, 198 contrari e un astenuto). Il regolamento della Camera – rispetto a quello del Senato – separa il voto di fiducia dal voto finale sul provvedimento. Tra l’uno e l’altro intercorrono diversi giorni perché le opposizioni hanno presentato centinaia di ordini del giorno che devono essere illustrati e votati. In ogni caso il 30 ottobre si giunge al voto finale, anche questa volta, poco prima di mezzogiorno: i sì sono 278, i no 161, gli astenuti sette.
In Senato i regolamenti sono molto più laschi, e lì il Governo potrebbe riprovare a presentare l’emendamento su Tempa Rossa. Ma l’ipotesi non viene nemmeno presa in considerazione per un solo motivo: il decreto scade l’11 novembre, e entro quella data va convertito in legge, pena la sua decadenza. È impensabile infilare la norma su Tempa Rossa a Palazzo Madama, perché non ci sarebbero i tempi per la terza lettura da parte di Montecitorio. I tempi lunghi dell’esame di un decreto in prima lettura, di fatto, blinda la seconda lettura che diviene puramente formale. Altre volte il Governo ne ha approfittato abusando di questo monocameralismo di fatto: in questo caso gli si è torto contro.
Il decreto, almeno nelle intenzioni del Governo, dunque, entra blindato in Senato: qui tra le proteste delle opposizioni, ma anche tra i malumori della maggioranza, l’esecutivo chiede di confermare il testo della Camera, dando parere negativo su tutti gli emendamenti presentati in Commissione. Oltretutto si evita così il classico assalto alla diligenza, tipico dei provvedimenti che prevedono opere pubbliche. Il 4 novembre il testo è in Aula e il 5 alle 13 il ministro Boschi pone la fiducia, tra le proteste delle opposizioni. Alle 20, quando inizia la chiama nominale per la fiducia, i senatori M5s con le mani sporche di inchiostro – a simboleggiare il petrolio – si gettano sui banchi del governo per impedire il voto. Questo comunque viene effettuato (157 sì, 110 no) con l’approvazione definitiva del decreto.
Nessun problema per il governo perché per Tempa Rossa ora è in arrivo il più sicuro dei treni: la legge di Stabilità
Quando nel 1992 ho iniziato a fare il giornalista parlamentare, un deputato con più legislature alle spalle mi disse: “se riesco a far inserire il mio emendamento nella legge Finanziaria, è fatta, perché è l’unica legge di cui si ha la certezza che sarà approvata”. Mi aprì così il fantastico mondo dell’“assalto alla diligenza” da parte di senatori e deputati a tutte le leggi Finanziarie che ho visto. Infatti per evitare l’esercizio provvisorio di Bilancio, la Finanziaria e il Bilancio dello Stato devono essere approvati entro il 31 dicembre.
Ma questa tentazione dell’assalto alla diligenza vale anche per il Governo, visto che i Documenti di Bilancio sono gli unici di cui si è certi che saranno votati entro una data definita. Nel 2009 l’allora ministro dell’Economia, Giulio Tremonti, con l’accordo delle opposizioni, promosse la riforma dei Documenti di Bilancio: addio Finanziaria, sostituita dalla Legge di Stabilità. Non cambia solo il nome, bensì il fatto che in essa debbano entrare solo norme che incidano sui saldi di Bilancio; quindi niente più “norme microsettoriali e di interesse localistico”, o norme puramente ordinamentali. Questo in teoria, perché in pratica anche il Governo “ci prova”.
L’emendamento Tempa Rossa è nato ed è “morto” in commissione Ambiente della Camera il 17 ottobre, due giorni dopo l’avvio della sessione di Bilancio, che in quel 2014 è iniziata proprio a Montecitorio. Il Governo non ha quindi fatto in tempo a inserire nella Legge di Stabilità questa norma. Meglio così. Il presidente della Commissione Bilancio della Camera, Francesco Boccia, è un cagnaccio, rigorosissimo sul rispetto delle norme, e il 30 ottobre ha fatto stralciare dalla Legge di Stabilità ben 14 di misure che non ci dovevano stare, proprio perché microsettoriali, di carattere localistico, o perché ordinamentali senza incidenza sui saldi. Boccia non guarda in faccia nemmeno al suo Governo, e il giorno dopo il “renziano” Ernesto Carbone lo attacca, ma lui nemmeno replica: “non sa quello che dice”. Insomma Tempa Rossa, se fosse stata nel testo originale della legge di Stabilità, avrebbe rischiato di fare la stessa fine delle altre norme di carattere localistico stralciate da Boccia.
Ma il Governo sa bene – e i cronisti parlamentari pure – che il momento buono per infilare un emendamento scomodo nella Stabilità è quello della seconda lettura, in quel 2014 al Senato. Infatti la seconda lettura della Stabilità termina sempre intorno al 20-22 dicembre, a ridosso di Natale, e il ramo del Parlamento che esamina la legge in terza lettura la conferma rapidamente, in un paio di giorni. Oltre alle feste di Natale dietro l’angolo c’è l’esercizio provvisorio di Bilancio.
Il nostro emendamento viene presentato in commissione Bilancio del Senato lunedì 14 dicembre, la mattina, insieme ad altre proposte di modifica dell’Esecutivo, e il presidente Antonio Azzolini fissa il termine per presentare sub-emendamenti alle 16. Su quello riguardante Tempa Rossa vengono depositati 35 sub-emendamenti, di cui uno del relatore Giorgio Santini, del Pd, il n 2.9818/4. I testi a firma del relatore sono sempre frutto di un accordo/mediazione tra governo e la sua maggioranza, e si sa che saranno approvati dalla Commissione.
Alle 13,05 l’Ansa svolge il suo ruolo di “cane da guardia”, e scrive che “spunta” tra gli emendamenti del governo anche una norma che sblocca il progetto Tempa Rossa. Come è possibile? Nella legge di Stabilità non possono entrare norme “microsettoriali” o di “carattere territoriale”. L’escamotage è semplice: nella Relazione tecnica preparata dalla Ragioneria Generale dello Stato, che il Governo è obbligato ad allegare agli emendamenti, si afferma che “le disposizioni possono generare rilevanti entrate fiscali aggiuntive” sia per lo Stato sia per le Regioni, grazie anche alle royalties (aumentate da un altro emendamento del governo), dato che “con la realizzazione delle opere e infrastrutture connesse e indispensabili sarà possibile avviare l’attività commerciale estrattiva”. Insomma, se si estrae il petrolio entrano dei soldi nelle Casse pubbliche.
L’esame del pacchetto avviene nella seduta serale-notturna, inizialmente convocata alle 17,30 ma fatta slittare alle 18,30 e poi alle 18,50 su richiesta del governo, che vuole ancora tempo per esaminare tutti i sub-emendamenti. La maratona ha una sospensione tra le 22,10 e le 23,50.
È una pausa in cui ufficialmente i senatori vanno a mangiare un panino; ma alcuni vi rinunciano e preferiscono imbucarsi nell’ufficio di Azzolini dove si tratta sul parere positivo agli emendamenti da parte del relatore e del Governo. Sono scene consuete per noi giornalisti parlamentari, che sappiamo bene che queste riunioni sono più importanti della seduta della Commissione. Le vere decisioni sono tutte prese in sede extra-parlamentare; quando la Commissione riprenderà la propria seduta ratificherà tali decisioni.
I cronisti sanno anche un’altra cosa: le vere gerarchie all’interno dei gruppi parlamentari di maggioranza del Senato sono fotografate da chi entra nello studio del Presidente della Commissione, dove oltre a lui, il relatore, i rappresentanti del governo (compreso il suo ufficio legislativo), siedono i capigruppo e – appunto – gli emergenti. Questi ultimi entrano direttamente senza bussare alla porta; altri loro colleghi, invece, bussano alla porta, entrano ma dopo tre minuti escono. Loro non decidono, sono solo andati ad informarsi su un emendamento.
Ovviamente nello studio di Azzollini non si parla solo di Tempa Rossa, ma anche di tutta una serie di altri emendamenti di spesa. Comunque alla ripresa, a mezzanotte meno dieci, vengono esaminati i sub emendamenti e l’emendamento del Governo: sette dei 35 sono dichiarati inammissibili, per estraneità della materia. Secondo la procedura parlamentare sono prima votati i subemendamenti e poi l’emendamento principale. Viene approvato il subemendamento del relatore, due sono ritirati (da Vaccari), uno di Orru’ viene trasformato in ordine del giorno, i restanti sono tutti bocciati. La Commissione approva quindi l’emendamento del Governo, il cui testo quindi deve comprendere la modifica del sub-emendamento del relatore. La seduta si conclude alle 3,20 di notte.
L’emendamento è stato dunque approvato, ma la Commissione non riesce a concludere l’esame completo della legge di Stabilità che è calendarizzato in Aula per le ore 14 del 18 dicembre. Ed è frequente che ciò accada vista la farraginosità del processo legislativo appena descritto. Alle 11,45 dello stesso 18 dicembre (dopo una seduta notturna protrattasi fino alle 3 di notte) il presidente Antonio Azzollini prende atto che ci sono da esaminare “numerose proposte rimaste accantonate, tra cui molti emendamenti del Governo e dei relatori”; dichiara così che “non sussistono le condizioni per concludere l’esame dei documenti di bilancio, con il conferimento del mandato al relatore di riferire in Aula”.
Poco prima dell’inizio dei lavori, alla riunione della Conferenza dei capigruppo, il ministro dei Rapporti con il Parlamento Maria Elena Boschi preannuncia che alle 20 – al termine della discussione generale in Aula – il governo presenterà un maxi-emendamento su cui presenterà la fiducia. Interpellata dai cronisti sui contenuti del maxi-emendamento Boschi replica che “per l’80% rifletterà quanto approvato in commissione, e per un 20% sarà nuovo”.
Si arriva alle 20 e poi alle 21, ma del maxi-emendamento non c’è traccia. Il governo assicura però che il giorno dopo alle 10, subito dopo la replica del viceministro Enrico Morando, il maxi-emendamento arriverà. La mattina successiva, il 19 dicembre, non c’è traccia del testo che arriva, finalmente, alle 19, con il ministro Boschi che pone la fiducia tra le proteste delle opposizioni. La maratona proseguirà sino al voto finale alle 4,43 di notte.
Le lunghe ore che intercorrono tra l’annuncio del maxi-emendamento e la sua presentazione sono chiamate da noi cronisti “la fossa delle Marianne”, quell’abisso oceanico da cui emergono creature sconosciute: calamari giganti lunghi 12 metri e microscopici molluschi fosforescenti. Ed è quello che succede quando il “maxi” (noi lo chiamiamo così, perché non è più nella realtà un emendamento) viene depositato fisicamente: ci può essere di tutto, comprese norme che non erano nemmeno contenute in alcun emendamento alla Stabilità, oppure erano contenute in emendamenti ad altre leggi. Ed è quello che accadde anche quell’anno, quando entrarono diverse “marchette” nel testo, suscitando la polemica da parte di M5s e soprattutto del premier Renzi, che il giorno dopo, il 20 dicembre, inveì proprio contro le “marchette”.
Ma Tempa Rossa era nel “maxi”, e d’altra parte era stata pure votata in commissione: e questo basta al Governo che deve ingoiare le “marchette”. Alla Camera, in terza lettura, è una veloce cavalcata. Il 21 dicembre passa in Commissione Bilancio in due sedute, mattutina e pomeridiana. Alle 19,30 la Commissione conclude l’esame e alle 19,50 la Stabilità è in Aula.
I deputati hanno l’amaro in bocca. Alcuni loro emendamenti presentati in prima lettura sono stati dichiarati inammissibili, perché di carattere “localistico”, mentre in Senato sono stati accettati, votati e approvati. Quello che ci sforma di più è Generoso Melilla di Sel, che in Commissione Bilancio, ricorda i suoi emendamenti in favore della ricostruzione del terremoto dell’Abruzzo del 2009 che hanno fatto questa fine alla Camera ma che ora sono in Stabilità. Con in più il corollario che il senatore presentatore dell’emendamento sul sisma, poi approvato, farà una bella figura con gli elettori, mentre lui no. Quasi un rimprovero al presidente Boccia, come a dire “facciamoci furbi pure noi”. Parole a cui si associa Guido Guidesi della Lega. Al bravo deputato di Sel si potrebbe obiettare: “questo è il bicameralismo perfetto, bellezza, e Sel ha votato per il suo mantenimento”.
E la voce delle Regioni? L’emendamento Tempa Rossa riguarda, eccome, tanto la Basilicata quanto la Puglia, in concorrenza tra loro. L’attuale processo legislativo le taglia fuori. Certo, ci sono i deputati e i senatori di entrambe le Regioni, ma essi sono stati candidati dai Partiti, ed è a loro che rispondono. Infatti hanno tutti votato sulla base delle indicazioni dei rispettivi Partiti e all’appartenenza o meno alla maggioranza di governo.
Questa è la linearità e la trasparenza del bicameralismo perfetto, in base all’attuale articolo 70 della Costituzione, che piace a Spataro e a Zagrebelski, i quali accusano la nuova formulazione di questo articolo di assomigliare a “un decreto milleproroghe”, non rendendosi conto di criticare il pregio del nuovo articolo 70 della Carta. L’attuale processo legislativo, come altre parti della Seconda parte della nostra Costituzione, è ormai un simulacro di sé stesso, come ho cercato di raccontare in un libro dedicato al Parlamento. Qualcuno lo difende perché dall’impotenza della politica trae giovamento e rendite di posizioni, altri lo fanno in buona fede perché ignorano la realtà dei fatti.
Ora lasciamo galoppare la fantasia e immaginiamo che in quell’autunno del 2014 la riforma costituzionale fosse stata già approvata e fosse in vigore. Che iter avrebbe avuto l’emendamento Tempa Rossa dopo che il Governo ha deciso di portarlo avanti? L’esigenza è sempre la stessa, avere un sì o un no dal Parlamento in tempi certi. Un decreto dunque? No, il nuovo articolo 77 della Carta prevede limiti molto più stringenti che non l’attuale formulazione. Non basta più solo la “necessità e l’urgenza”; il decreto deve contenere “misure di immediata applicazione”, e l’emendamento Tempa Rossa non avrebbe questa caratteristica, dato che è una norma ordinamentale che consentirebbe al Governo di intervenire in caso di inerzia delle autorità locali nel rilascio delle autorizzazioni. Allora un emendamento ad un decreto in corsa? Nemmeno questo va bene, perché è stato “costituzionalizzato” (ultimo comma dell’articolo 77) il divieto di inserire emendamenti “estranei all’oggetto o alle finalità del decreto”. Renzi non avrebbe potuto fare il furbetto come con il decreto Sblocca Italia e il Parlamento non sarebbe stato messo davanti al fatto compiuto.
Rimarrebbe dunque la via maestra, la più trasparente: presentare alla Camera una breve proposta di legge con tanto di relazione illustrativa che spieghi le ragioni di questo provvedimento. Lo stesso nuovo articolo 77, infatti, stabilisce che il Governo può chiedere alla Camera di deliberare su una propria pdl entro settanta giorni, eventualmente prorogabili di altri quindici in caso di una legge “complessa” (non sarebbe questo il caso).
La proposta di legge sarebbe incardinata nella Commissione di merito e non nella commissione Bilancio, come avviene oggi per un emendamento alla legge di Stabilità, e la Commissione di merito la esaminerebbe con cognizione di causa. Dopo settanta giorni il Governo avrebbe un sì o un no dell’Aula. E non servirebbe porre la fiducia – ormai ridotta a mero strumento di tecnica parlamentare – perché anche in caso di milioni di emendamenti, giunti al Settantesimo giorni si voterebbe la proposta di legge. La fiducia tornerebbe ad essere come la Costituzione l’ha concepita.
Poniamo che la Camera abbia approvato il provvedimento. Esso andrebbe al Senato, che in base all’articolo 70 della nuova Costituzione (quello che non piace a Spataro e Zagrebelski) stabilisce che il Senato debba deliberare con maggioranze e tempi stabiliti in base al contenuto della legge. Per esempio per le future riforme costituzionali e per una serie di leggi di rango costituzionale il nuovo articolo 70 prevede un bicameralismo perfetto come quello attuale. Ma la nostra legge Tempa Rossa ha altra natura, è una proposta di legge ordinaria, regolata dal terzo comma del tanto vituperato nuovo articolo 70.
Innanzi tutto entro dieci giorni un terzo dei senatori (sono in tutto cento, quindi 34) può chiedere di esaminare il testo. E qui scatta il protagonismo delle Regioni, finora escluse dal processo legislativo. Possiamo immaginare – a mo’ di esempio – che i senatori pugliesi (ricordiamo che sono tutti Consiglieri Regionali) cerchino subito alleati nei senatori di altre Regioni per raggiungere il numero di 34 richiedenti.
Nel 2014 il Governatore pugliese era Nichi Vendola e oggi è Michele Emiliano: con entrambi possiamo facilmente immaginare non solo i contatti personali con gli altri Governatori-senatori e gli altri senatori-consiglieri di altre Regioni, ma anche dichiarazioni ai Telegiornali per tenere alto il dibattito. Il fatto che il nuovo Senato sia composto da amministratori locali che rispondono direttamente ai propri cittadini e ai propri territori, introduce nel dibattito pubblico un elemento nuovo. La ricchezza del dibattito non dipende dalla ripetizione due volte degli stessi argomenti (deputati e senatori sono entrambi politici di Partito), ma dall’introduzione di elementi diversi che nascono da punti di vista diversi (i deputati sono politici di Partito, i senatori sono amministratori locali). Se i senatori pugliesi non saranno bravi a convincere i colleghi delle altre Regioni e non ci saranno i 34 richiedenti entro 10 giorni, la legge si considera approvata nel testo Camera.
Se invece si raggiunge quota 34, la proposta di legge Tempa Rossa viene esaminata e il Senato, entro trenta giorni “può deliberare proposte di modifica al testo”. Naturalmente ai 34 si dovranno aggiungere altri voti, poiché, come oggi, queste proposte di modifica al testo dovranno essere approvate dalla maggioranza dei senatori presenti in Aula. Se dal Senato verranno approvate delle proposte di modifica, esse diventano una sorta di emendamenti che la Camera dovrà esaminare e che potrà accogliere o respingere in via definitiva. Il professor Sabino Cassese, a ragione, ha parlato di “monocameralismo temperato”. Infatti è vero che la parola definitiva ce l’ha sempre la Camera e quindi la maggioranza di governo, ma gli emendamenti che giungeranno dal Senato nasceranno da logiche diverse, quelle appunto di chi governa i territori. Ciò forse potrà aiutare l’Italia a passare da una politica muscolare, basata sulla forza dei numeri, ad una politica del confronto, basata sulla bontà degli argomenti.
Per completezza di esposizione va spiegato perché il prof. Zagrebelski ha definito il nuovo articolo 70 come un “decreto Milleproroghe”. Esso infatti prevede diversi altri iter legislativi per altri tipi di leggi, a seconda della loro importanza. Una eventuale legge con cui il governo voglia far scattare la clausola di interesse nazionale (articolo 117, quarto comma della Carta), verrà esaminata automaticamente dal Senato, senza che debbano richiederlo 34 senatori. Se il Senato approverà delle proposte di modifica a maggioranza assoluta, la Camera potrà non conformarsi a tale richieste anch’essa a maggioranza assoluta. Anche qui la voce dei territori sarà fortissima. Anche le leggi di Bilancio (legge di Stabilità, manovre correttive) verranno esaminate in automatico dal Senato, che però dovrà avanzare eventuali proposte di modifica entro quindici giorni.
Una maggior regolamentazione del processo legislativo, diversamente da quanto sostengono Spataro e Zagrebelski, assicura una maggior trasparenza, perché l’opacità deriva esattamente dall’assenza di regole certe. Non a caso la Grundgesetz, la Costituzione tedesca, ha tre lunghi articoli dedicati al processo legislativo (77, 78 e 79) che assomigliano esattamente a un “decreto Milleproroghe”. Vi invito a controllare personalmente e a non limitarvi a ripetere quanto leggete su un post di Facebook o su un blog, come fanno alcuni critici della riforma. Anche chi non comprende il tedesco vedrà la lunghezza dei tre articoli. Se la Germania è stata governata meglio dell’Italia, forse dipende non solo dalla qualità dei loro politici, ma anche dalla qualità delle loro Regole.
Vedo un parallelismo storico con il Primo Secolo avanti Cristo e la crisi della Repubblica di Roma. Allora i ceti senatori più conservatori a livello istituzionale, in nome delle virtù repubblicane, favorirono l’approdo al Principato. E il paradosso fu che il passaggio a quest’ultimo avvenne senza cambiare la Costituzione Repubblicana. Quando il 24 agosto 410 Alarico irruppe in Roma e ne fece sacco, i senatori si fecero trovare tutti riuniti nell’antica sede del Senato, immobili e alteri nel disprezzo del barbaro, il quale entrò e tirò la barba a uno dei senatori per accertarsi che non fosse una statua di cera.
Riforma costituzionale. Quell’appunto preveggente di Nilde Iotti di Giorgio Frasca Polara
Referendum costituzionale. Il no dei 56 che illumina le ragioni del sì di Giovanni Innamorati
Referendum costituzionale. A chi conviene “politicizzarlo”? di Adriana Vigneri
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