È del 14 agosto ultimo scorso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale (Tar) del Veneto che ha negato la possibilità di applicare a Venezia Città metropolitana la procedura regionale per la costituzione di nuovi comuni (obiettivo: la creazione del comune di Mestre), rigettandola sotto tutti i profili, dopo di aver respinto tutte le eccezioni della Regione e dei firmatari della proposta tese a dimostrare che la fattispecie impugnata non poteva essere oggetto della valutazione di un giudice, in quanto decisione eminentemente politica.
La sentenza è estesamente ed accuratamente argomentata, e lascia poco spazio a posizioni difformi; cosicché appare improbabile che il Consiglio di stato la riformi. I giudici non si sono privati del piacere di utilizzare ampiamente le argomentazioni fatte valere in giudizio contro le posizioni della Regione dalla presidenza del consiglio (che ha poi rinunciato al suo controricorso).
Peraltro, stante la possibilità di appello, che verrà certamente esercitata, la questione rimarrà pendente ancora per un po’. Va detto che tutte le sedi tecnicamente competenti sulla materia, anche appartenenti alla struttura regionale, si erano espresse nella medesima direzione della sentenza del Tar. Lo stesso non si può dire del mondo accademico, come riferisce la stessa sentenza.
Riassumiamo brevemente la questione: se in seguito all’istituzione della Città metropolitana si possa applicare al comune di Venezia – capoluogo della Città metropolitana — la procedura prevista dalla legge regionale del Veneto che, in base all’art. 133, primo comma, della Costituzione, disciplina la creazione di un nuovo comune, nella specie del comune di Mestre per sottrazione della maggior parte del territorio del comune di Venezia. Questione nettamente e chiaramente di carattere giuridico, di legalità, anche costituzionale. Che ha nello stesso tempo – per quel territorio e oltre i confini del comune di Venezia e della stessa Città metropolitana – una grande rilevanza di carattere sociale, economico e istituzionale, per la sua incidenza sul governo del territorio dell’area centrale della regione.
Il procedimento regionale per giungere alla costituzione del comune di Mestre si conclude con un atto legislativo e lo svolgimento del referendum della popolazione interessata si inserisce nel procedimento legislativo. Non occorre essere giuristi per farsi venire l’idea che si possa contestare soltanto la legge conclusiva, che ancora non c’è, e non gli atti che la precedono. Mentre nel caso è stato contestato il giudizio di “meritevolezza” del disegno di legge e l’atto successivo di indizione del referendum. Ed infatti quell’argomento è stato abbondantemente usato nel giudizio avanti il Tar. Il quale, seguendo posizioni già espresse dalla Corte costituzionale, ha affermato che il giudice amministrativo può essere investito del giudizio su di un atto, che integra una fase interna al procedimento verso la legge di variazione dei confini comunali e quindi di creazione di un nuovo comune. Consentita l’impugnazione degli atti interni al procedimento che si conclude con la legge regionale, il Tar ha anche negato che gli atti impugnati (segnatamente l’indizione del referendum) abbiano carattere politico – e come tali sottratti alla valutazione dei giudici – avendo carattere politico soltanto la legge regionale conclusiva (valutabile esclusivamente dalla Corte costituzionale).
La stazione di Mestre nel 1950, – foto archivio storico FS
Superate così le questioni di ammissabilità del giudizio e venendo alla sostanza della questione, il Tar ha affermato con decisione l’incompatibilità della procedura regionale di “suddivisione” del Comune di Venezia con la posizione di questo comune quale capoluogo della Città metropolitana e del sindaco di Venezia quale sindaco metropolitano (in base alla legge Delrio). E l’esclusività della procedura prevista da quella legge (all’art. 1, comma 22) ai fini dell’articolazione del territorio del Comune capoluogo in più Comuni. Infatti, l’articolazione del Comune capoluogo in più comuni secondo la procedura regionale, determinerebbe lo “scardinamento istituzionale” della Città metropolitana di Venezia e l’obiettiva impossibilità di funzionamento della stessa.
A dimostrazione, il Tar analizza le ricadute dell’auspicata “suddivisione” sull’assetto istituzionale del nuovo Ente.
La sottrazione al Comune di Venezia della popolazione di Mestre farebbe sì che detto comune si troverebbe con una popolazione di meno della metà del nuovo comune di Mestre. Il sindaco di Venezia resterebbe sindaco metropolitano, ma rappresenterebbe ormai solo circa il dieci per cento della popolazione della Città Metropolitana, mentre proprio il sindaco di Mestre sarebbe ben più rappresentativo (esprimendo una popolazione più che doppia). Il rinnovo del Consiglio comunale di Mestre, che sarebbe di gran lunga il maggior Comune di tutta la Città metropolitana di Venezia, non produrrebbe alcuna conseguenza sul Consiglio di quest’ultima, mentre il rinnovo del Consiglio dell’ormai ridotto comune di Venezia imporrebbe il rinnovo anche del Consiglio metropolitano, ex art. 1, comma 21, della legge Delrio.
Verrebbe, così, irrimediabilmente compromesso il duplice equilibrio istituzionale che regge l’Ente Città metropolitana nel disegno del Legislatore statale: quello tra il comune capoluogo e gli altri comuni, da un lato, e quello tra tutti i comuni componenti e la Città metropolitana, dall’altro.
Equilibrio che – fin tanto che non si passa all’elezione diretta – è espressione del principio di rappresentanza democratica che permea il nostro ordinamento, cosicché la sua alterazione o compromissione, lungi dal rappresentare un semplice inconveniente, vulnera alla radice la stessa conformità alla Costituzione del nuovo Ente: quest’ultimo diventerebbe un elemento dissonante, nell’ambito del nostro ordinamento costituzionale, non rispondendo più a basilari regole di rappresentanza democratica, e non avrebbe possibilità di funzionamento. Il sindaco del “mutilato” Comune di Venezia resterebbe, quale sindaco metropolitano, organo di rappresentanza istituzionale, politica e legale, nonché unico organo esecutivo della Città metropolitana, pur essendo espressione di una minima parte della popolazione e, quindi, del corpo elettorale del nuovo Ente. Altrettanto poco rappresentativo sarebbe il Consiglio metropolitano, che si troverebbe a deliberare su questioni strategiche, di sviluppo e di infrastrutturazione, pur essendo espressione di una realtà territoriale minima rispetto alla Città metropolitana.
La situazione peggiorerebbe ulteriormente con il rinnovo dei suddetti organi dell’Ente: il nuovo Consiglio metropolitano sarebbe, al pari del precedente, competente ad approvare gli atti di pianificazione strategica della città, mentre dell’esecuzione di tali atti, dovrebbe occuparsi il sindaco metropolitano, che non avrebbe più quasi nessun legame di rappresentanza territoriale con il Consiglio stesso, perché circa il novanta per cento dei consiglieri metropolitani sarebbe espressione di un territorio diverso da quello di cui è espressione il sindaco.
D’altronde neppure le contestuali dimissioni della maggioranza dei consiglieri metropolitani comporterebbero la decadenza del sindaco metropolitano (a differenza di quanto accade per i Comuni).
Inoltre le dimissioni del sindaco del Comune di Venezia comporterebbero automaticamente la decadenza anche dell’unico organo esecutivo del nuovo Ente e, ancora più paradossalmente, il rinnovo del Consiglio comunale del Comune capoluogo, nonostante questo rappresenti una minima parte della popolazione della Città metropolitana, determinerebbe, ai sensi dell’art. 1, comma 21, della l. n. 56/2014, il rinnovo anche del Consiglio metropolitano: rinnovo che, invece, non potrebbe mai dipendere da quello del Consiglio comunale del Comune più popoloso della Città metropolitana (che sarebbe Mestre), con evidenti ricadute, anche qui, sotto il profilo del deficit di democraticità.
La stazione di Santa Lucia nel 1935 – foto archivio storico FS
In sintesi, il Tar rifiuta – correttamente ci sembra – di considerare che le norme relative al Comune capoluogo e al sindaco del comune capoluogo (unico organo esecutivo della Città metropolitana), possano transitare in via interpretativa in capo al comune più popoloso (e cioé Mestre). Non senza aggiungere che, una volta ridotta Venezia al territorio insulare, non sarebbe più possibile applicare al capoluogo la norma che richiede il suo frazionamento per giungere all’elezione diretta. E conclude che nel considerare le diverse opzioni astrattamente possibili per giungere a modifiche territoriali del comune capoluogo di una città metropolitana, occorre optare per quella che meglio garantisca il rispetto di tutti i valori costituzionali “tirati in ballo” e anzitutto del principio democratico. Nel caso, le uniche modalità possibili sono quelle previste dalla legge Delrio, che i giudici valutano costituzionalmente corrette, come già stabilito dalla corte costituzionale.
A tale proposito è anche interessante sottolineare che secondo il Tar – anche qui, correttamente – le modalità della legge Delrio per l’introduzione dell’elezione diretta richiedono la riduzione della preminenza demografica del comune capoluogo, e non la sostituzione di altro capoluogo al precedente, come avverrebbe se il comune di Mestre si sostituisse all’attuale comune di Venezia
Da quanto si desume dalla lettura della sentenza, la tesi del conflitto tra legge Delrio da un lato e competenza regionale in base all’art. 133 Cost. dall’altro, è stata superata agevolmente dalla constatazione che in materia di istituzione, organi, competenze e sistema elettorale delle Città metropolitane, vi è competenza esclusiva statale.
Da ultimo va pure segnalato che gli atti della Regione sono stati censurati, cioè considerati illegittimi – in via subordinata – anche per equivoca formulazione del quesito referendario e per errata individuazione della popolazione interessata. Mentre è pienamente condivisibile il rilievo dell’equivocità del quesito (il comune di Mestre non è mai storicamente esistito e non può essere “automaticamente” fatto coincidere con l’intera terraferma), suscitano qualche perplessità le considerazioni relative alla popolazione interessata che avrebbe dovuto, in ipotesi, essere convocata al referendum. È giusto dire che tutta la popolazione della Città metropolitana è interessata al referendum essendo evidentemente interessata ai suoi effetti (sopra descritti), ma non ci pare sostenibile dire – sia pure in via subordinata – che la procedura regionale sarebbe stata corretta se il referendum fosse stato esteso a tutta la popolazione metropolitana. Assai più convincente affermare, come affermato dalla difesa del comune di Venezia, che entrambe le soluzioni, quella di chiamare al referendum la sola popolazione di Venezia, sia quella di chiamarvi i cittadini di tutti i comuni della città metropolitana, sono insoddisfacenti:
- nel primo caso perché viene sacrificato l’interesse dei cittadini metropolitani a decidere il grado di rappresentatività del Sindaco metropolitano e le sue interrelazioni con il Consiglio metropolitano, nonché la rappresentatività e l’assetto istituzionale di quest’ultimo;
- nel secondo caso perché, nonostante ci si trovi al di fuori della connessione tra elezione diretta degli organi metropolitani ed articolazione territoriale del Comune capoluogo, si sacrificherebbe l’interesse dei cittadini di Venezia a determinare l’esito referendario in una decisione che li riguarda direttamente.
Non potrebbe esserci argomento più convincente per dimostrare che il tentativo di mescolare due procedure diverse – inserendo nell’una la platea referendaria dell’altra – non può funzionare perché il difetto sta in radice: l’una procedura esclude l’altra e soltanto una – quella della legge Delrio – è compatibile con l’assetto istituzionale della città metropolitana.
Il ponte dela libertà in una foto storica
A questo punto ci scusiamo per i tecnicismi fin qui utilizzati, ma la sentenza meritava di essere conosciuta, e l’argomento è di grande interesse ed importanza.
Senonché la questione non finirà qui, e non soltanto perché la sentenza non è definitiva. Piuttosto perché l’ambizione di Mestre, qualunque territorio vi corrisponda, non verrà meno per questa sconfitta. Mestre, l’intero territorio di terraferma veneziana, e non già tre, quattro, cinque comuni in luogo dell’attuale comune di Venezia, all’interno della Città metropolitana ad elezione diretta.
D’altra parte proteggere l’obiettivo città metropolitana (che è quello che fa correttamente la sentenza) è un nobile intento, giuridicamente imprescindibile e inappuntabile, ma fragile se la popolazione non si accorge – non è messa nella condizione di accorgersi – che la Città metropolitana esiste ed è utile, fa la differenza nella vita delle persone.
Quindi, se il percorso giudiziario non si presenta come il più promettente per raggiungere l’obiettivo, la spinta si rivolgerà probabilmente verso il legislatore, grazie alla nuova maggioranza, che renda possibile ciò che ora non lo è. Operazione tecnicamente non semplice, ma non impossibile. Prospettiva deprimente, sulla quale speriamo intensamente di sbagliare.
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