Referendum propositivo, al giro di boa: una cronaca

Le due proposte di riforma costituzionale di M5s-Lega, il referendum propositivo e il taglio dei parlamentari, hanno superato il primo passaggio parlamentare alla Camera e al Senato con modifiche rilevanti. Al di là dei testi il dibattito parlamentare ha fatto emergere novità politiche foriere di sviluppi.
scritto da GIOVANNI INNAMORATI
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Il 21 febbraio scorso l’aula della Camera dei deputati ha approvato in prima lettura la proposta di legge di M5s e Lega con l’introduzione del referendum propositivo, mentre il 7 febbraio il Senato ha licenziato la proposta che taglia il numero dei deputati da 630 a 400 e dei senatori da 315 a 200. I due testi continueranno a viaggiare parallelamente tanto è vero che la commissione affari costituzionali del Senato ha iniziato l’esame del referendum propositivo e l’analoga commissione di Montecitorio l’esame del taglio dei parlamentari. In questa cronaca del dibattito parlamentare vorrei evidenziare per i lettori di ytali. sia le modifiche importanti introdotte al referendum propositivo, sia alcuni aspetti sulla “parlamentarizzazione” del Movimento 5 Stelle che conduce a riflessioni sul futuro di questo soggetto politico e del sistema dei partiti italiano.

Partiamo proprio dal referendum propositivo chiarendo subito che se il testo iniziale era addirittura eversivo, quello uscito dalla Camera è solo pericoloso, mentre potrebbe divenire addirittura interessante, con alcune modifiche sulle quali M5s ha aperto con un piccolo colpo di scena al momento del sì nell’Aula di Montecitorio.

Come i lettori di ytali. sanno grazie a diversi interventi tra cui quello di Adriana Vigneri, la proposta di legge depositata da M5s e Lega prevedeva che se un comitato promotore avesse raccolto cinquecentomila firme su un progetto di legge di iniziativa popolare, il Parlamento avrebbe dovuto approvarlo entro diciotto mesi, altrimenti si sarebbe andati a un referendum senza quorum.

Nei miei colloqui con il ministro Riccardo Fraccaro – a cui va riconosciuta la disponibilità al confronto con i cronisti parlamentari – avevo in un paio di occasioni sottolineato che una piccola lobby ben organizzata – i produttori di cibo per gatti – avrebbe potuto facilmente raccogliere le firme necessarie costringendo le Camere a legiferare secondo i propri interessi o a portare un intero Paese a un referendum, su cui sarebbero andate a votare solo pochissime persone e per lo più gli stessi portatori di interessi. Per il ministro questo non costituiva un “rischio” ma anzi avrebbe costretto i cittadini a informarsi spingendoli a partecipare: magari su una decisione apparentemente minore – appunto il cibo per gatti – ma comunque e pur sempre un atto di cittadinanza attiva, un atto di democrazia diretta.

Si tratta a mio avviso del mito del cittadino totale, o cittadino onnisciente, che M5s coltiva da sempre, ma che è appunto un mito. Informarsi su tutto lo scibile umano su cui una società complessa si trova a dover deliberare è impossibile e anche non auspicabile: il cittadino assumerebbe informazioni approssimative, mediate da coloro che le forniscono, che diverrebbero i veri padroni della democrazia, senza nemmeno dover passare il vaglio di elezioni. Se poi sostituiamo le crocchette per gatti con argomenti complessi come le pensioni, lo scenario diverrebbe un incubo: il Paese verrebbe trascinato ogni volta in una guerra tra un “sì” e un “no” senza possibilità di mediazioni, svuotando la politica e la democrazia rappresentativa.

Ma questa impostazione iniziale è improvvisamente cambiata. Innanzitutto il presidente della Camera, Roberto Fico, ha modificato il calendario dell’aula dando più tempo alla commissione affari costituzionali per il confronto, su richiesta del presidente della stessa Commissione, il pentastellato Giuseppe Brescia, che a sua volta ha sempre accolto le richieste delle opposizioni su tempi di esame congrui. L’approdo in aula della proposta inizialmente fissato a dicembre è slittato a gennaio, e una volta in Aula, il 16 gennaio, si è proceduto senza forzature.

L’altro elemento che ha spiazzato è stata l’apertura alle modifiche quando il 9 gennaio in commissione è iniziato l’esame dei duecentosettanta emendamenti depositati dalle opposizioni e qualcuno da M5s. La relatrice Fabiana Dadone (M5s) – il cui ruolo e anche il cui tratto personale sono stati importanti – ha dato parere positivo a una serie di emendamenti di Pd, +Europa, Leu, Fdi e Fi che sono stati approvati dalla commissione.

L’emendamento di Stefano Ceccanti, costituzionalista del Pd, introduce un quorum approvativo del 25 per cento sia per il referendum propositivo che per quello abrogativo: la consultazione è valida se i “sì” superano il 25 per cento degli aventi diritto, in pratica 12,5 milioni di elettori. Il problema della piccola lobby bene organizzata che riesce a far passare con pochi votanti i propri desiderata è superato.

Gli altri emendamenti accolti hanno introdotto il vaglio della Corte costituzionale, anche qui per entrambi i referendum, dopo la raccolta di duecentomila firme, nonché il fatto che la futura legge attuativa della riforma debba essere di rango costituzionale, e quindi richiede la maggioranza assoluta per la sua approvazione. È vero che l’apertura è giunta dopo che durante la pausa natalizia la Lega, con il capogruppo in commissione Igor Iezzi, aveva chiesto l’introduzione di un quorum (nell’estenuante gioco tra i due partiti di maggioranza del ‘do ut des’ tra leggi di reciproco interesse), ma tale disponibilità al dialogo si è estesa a ulteriori aspetti.

Prima di vedere queste ulteriori modifiche chieste dalle opposizioni e accolte, è interessante riferire una passaggio del dibattito avvenuto lo stesso 9 gennaio in commissione. Il testo originario del progetto di legge stabiliva che il referendum propositivo non era ammissibile se “la proposta non rispetta i principi e i diritti garantiti dalla Costituzione, nonché i vincoli europei e internazionali”.

Dadone aveva dato parere positivo anche a un emendamento di M5s a prima firma di Francesco Forciniti, che sostituiva la dicitura “i vincoli europei e internazionali” con quella “dal diritto europeo e internazionale”. Alla richiesta di Ceccanti sul senso da dare a tale emendamento, è intervenuto Forciniti il quale ha affermato che l’intento della sua proposta emendativa fosse quello di “attribuire una portata più ampia alla potestà legislativa popolare, in modo da evitare che essa sia gravata da limiti che non sono invece previsti per la potestà legislativa esercitata dal Parlamento”.

Forciniti ha osservato come “al Parlamento sia consentito di legiferare in modo difforme rispetto ai vincoli europei, assumendosene la responsabilità e andando incontro alle relative conseguenze”, e ha aggiunto di “ritenere che ciò debba valere anche per la potestà legislativa popolare”. Come ha osservato Andrea Giorgis, anch’egli costituzionalista e deputato del Pd in Commissione, le spiegazioni di Forciniti indicano una concezione in cui con il referendum propositivo non si attiva una capacità di iniziativa legislativa in capo a un comitato promotore (iniziativa legislativa al pari di quella che hanno i parlamentari o il governo), bensì si attiva un vero e proprio circuito legislativo alternativo al Parlamento, come – aggiungo io – non ha nemmeno il Governo.

Qualcosa che avrebbe rotto gli equilibri costituzionali tra poteri dello Stato, portandoci in terreni mai battuti dalle democrazie occidentali.

Quando il progetto di legge è approdato in aula, nella prima seduta del 17 gennaio, la relatrice Dadone (una laurea in giurisprudenza nel curriculum, quindi non proprio “uno vale uno”) ha accolto altri sei emendamenti delle opposizioni tra cui uno del Pd che ha risolto questo elemento estremamente problematico: il referendum propositivo non sarà ammissibile se la proposta “non rispetta la Costituzione”, il che esclude proposte contro i vincoli europei che sono inglobati nella nostra Carta. Nella seduta del 22 gennaio il via libera della relatrice ad altri due emendamenti del Pd (di Gennaro Migliore e ancora di Ceccanti).

Il testo approvato dall’Aula di Montecitorio il 21 febbraio è dunque assai diverso da quello entrato in commissione il 16 settembre del 2018. Una volta raccolte le cinquecentomila firme e una volta passato il vaglio costituzionale della Corte (dopo le duecentomila firme) la legge di iniziativa popolare approda in Parlamento che può entro i diciotto mesi approvare il testo senza modifiche, o non farne nulla, o approvarlo apportandovi modifiche.

In questo terzo caso entra in gioco l’ufficio della Cassazione che verifica se le modifiche non sono sostanziali, nel qual caso la legge viene promulgata. Nel caso di modifiche non formali da parte delle Camere, il comitato promotore può anche rinunciare al referendum dichiarandosi comunque soddisfatto del testo approvato dal Parlamento.

La legge attuativa della riforma, da approvare a maggioranza assoluta dei componenti, dovrà introdurre norme sulla “par condicio” in caso di referendum, per assicurare che sia fatto conoscere non solo il testo proposto dal comitato promotore ma anche quello approvato dal Parlamento; la legge regolerà anche i casi di più proposte di iniziativa popolare sullo stesso argomento, sul numero massimo di proposte di legge di iniziativa popolare che ciascun comitato promotore potrà presentare nella legislatura, ecc.

Riccardo Fraccaro, ministro per i rapporti col Parlamento

Inevase, tuttavia, altre richieste importanti delle opposizioni, del Pd, di Fi e di +Europa (attivissimo Riccardo Magi), Leu e Fdi. La riforma mantiene la possibilità che un comitato promotore presenti una legge di spesa, purché indichi le coperture. Chiunque conosca la contabilità pubblica – il sottoscritto ha seguito per anni le varie finanziarie e leggi di stabilità che dal 2017 si chiamano leggi di bilancio – sa che si tratta di una grottesca finzione.

La legge di bilancio è triennale e i vari appostamenti nel bilancio dello Stato variano di anno in anno: quelli su cui punterebbe per le proprie coperture la legge di iniziativa popolare potrebbero variare prima che le Camere ne inizino o ne concludano l’esame. Quando vengono esaminate le leggi di iniziativa parlamentare (del singolo deputato/senatore o di un gruppo) le coperture passano il vaglio della Ragioneria generale dello Stato che in caso può chiedere di cambiarle; nel caso di un comitato promotore, esterno al Parlamento, la Ragioneria cosa dovrebbe fare? A chi dovrebbe chiedere di modificare le coperture, ed entro che tempi il comitato dovrebbe rispondere?

Ma al di là di questi aspetti “tecnici”, ci sono quelli politici che sarebbero devastanti. Immaginate un comitato promotore che presenta una proposta di legge per la flat tax la cui copertura avviene innalzando l’età pensionabile? Un conflitto tra interessi legittimi di gruppi sociali che verrebbe risolto da un “sì” o un “no”, in una “ guerra civile”.

Stesso discorso vale per la mancata esclusione delle tematiche penali dal referendum propositivo: non ho dubbio che ancora oggi tra Cristo e Barabba vincerebbe il secondo. Il punto, infatti, come ha osservato Giorgis nel dibattito in Commissione il 9 gennaio e poi ripetuto in aula:

[…] nel corretto svolgimento della democrazia rappresentativa si attua una valutazione di sintesi – a somma positiva – di tutti gli interessi in gioco, risultante da articolate e complesse attività di mediazione e confronto, che non può essere riscontrata nell’ambito della democrazia diretta, che, così come configurata, impone invece di esprimersi con un «sì» o un «no», determinando la vittoria o la sconfitta di una sola delle parti

mentre appunto una mediazione parlamentare può portare a soddisfare tutti le parti.

Si pensi solo alla legge sul testamento biologico approvata nella scorsa legislatura ad amplissima maggioranza mentre si era partiti da posizioni distanti. In Parlamento la somma può essere a saldo positivo, nel referendum binario è a saldo negativo. La richiesta di Giorgis, ma anche degli altri gruppi di opposizione, era che il Parlamento fosse obbligato a esaminare e votare la proposta di legge avanzata dal comitato promotore, ma con la possibilità di modifiche senza che ciò comporti un referendum. Questa era l’altra richiesta rimasta inevasa da parte della maggioranza.

Il 21 giugno la riforma è stata approvata dalla Camera con il sì di M5s e Lega (270 voti), il no di Pd, Fi, minoranze linguistiche, e l’astensione di Leu e Fdi, che hanno affermato di non aver votato contro per dare un “segnale” alla maggioranza di apprezzamento per l’apertura e di incoraggiamento a ulteriori modifiche in Senato, cosa che potrebbe trasformare l’astensione in un sì. Anche nel Pd si è dibattuto se votare contro o astenersi con le stesse ragioni di Leu e Fdi. È stato interessante che in tale dibattito le posizioni espresse sono state trasversali rispetto alle correnti che si misuravano in quei giorni nel congresso Dem. Per esempio in favore dell’astensione era Stefano Ceccanti, che pure è sempre stato con tutti i renziani ostile al dialogo con M5s, mentre per il voto negativo era Giorgis, di SinistraDem, quindi più favorevole al dialogo politico con i pentastellati.

E non è mancato il colpo di scena finale. Nell’ultima dichiarazione di voto, prima dello scrutinio finale, è intervenuto per M5s Giuseppe Brescia che, dopo aver difeso il testo che stava per essere approvato ha aggiunto in chiusura:

[…] quello di oggi è solo il primo passo, la nostra proposta, che vogliamo diventi la proposta di tutti, sarà oggetto di altre letture, e altre modifiche potranno essere apportate, qualora fosse necessario per migliorare ulteriormente il testo. Ciò che auspichiamo, come ho detto, è raggiungere un consenso ampio alla fine del percorso.

Quindi il passaggio del Senato potrebbe portare sorprese, se il quadro politico lo consentirà.

È giusto riconoscere l’equilibrio del presidente della Commissione, Brescia, e il ruolo della relatrice Dadone, ma è impensabile non tener conto di quello del ministro Fraccaro anche se ufficialmente si è sempre rimesso alle decisioni parlamentari, sia in commissione che in aula. D’altra parte nelle comunicazioni in commissione affari costituzionali il 12 luglio del 2018, dopo l’insediamento del Governo, Fraccaro aveva indicato nel referendum propositivo e nel taglio dei parlamentari le riforme qualificanti dell’azione di governo, inserite nel famoso contratto. Quindi la capacità di ascolto e dialogo, vera novità per M5s, non va attribuita alla sola componente parlamentare del Movimento, ma anche a quella governativa rappresentata dal ministro Fraccaro.

Si badi che Fraccaro è senz’altro vicino a Di Maio che almeno nelle dichiarazioni ha un atteggiamento assai diverso. Basti ricordare che il 7 febbraio scorso, dopo che il Senato aveva approvato il taglio dei parlamentari (e nello stesso giorno in cui si apriva la crisi diplomatica con la Francia per la sua improvvida escursione a Parigi per incontrare i gilet gialli), Di Maio in una diretta Facebook sbeffeggiava il Parlamento:

Oggi sono andato al Senato e mi sono voluto godere la scena, ho visto i senatori tagliare se stessi e ho visto quelli di Fi e di Fdi dire ‘non siamo d’accordo però la votiamo dimostrando un minimo di sensibilità.

Stessa delegittimazione del Parlamento e dei parlamentari affermata in numerose dichiarazioni in occasione del taglio retroattivo dei vitalizi agli ex parlamentari (i vitalizi per quelli in corso di mandato erano stati abrogati già nel 2012), spesso da lui additati come dei malfattori. Si tratta del tradizionale antiparlamentarismo di destra che attraversa la storia politica italiana, da Edoardo Scarfoglio a Guglielmo Giannini, fino al primo Berlusconi che contrapponeva il mandato popolare alle “liturgie” parlamentari, e proponeva di introdurre il vincolo di mandato.

Quindi in M5s non c’è solo la divisione tra l’ala ortodossa (vicina al presidente Fico, al quale fa riferimento anche Brescia) e quella pragmatica-governista (vicina al ministro Di Maio, al quale è vicino Fraccaro): è in atto un confronto più profondo e non so quanto consapevole tra una componente che sta entrando in una cultura parlamentare-istituzionale – in una parola, democratica – e una componente ancora estranea a questa dimensione.

Vedo molte analogie con Forza Italia: entrambi movimenti nati dall’iniziativa di un singolo carismatico, classe dirigente scelta tra la società civile (anche se una dalla upper Class e l’altra dai sans-culottes), promessa/minaccia di una “rivoluzione”, stessa ideologia populista. Il Movimento dovrà decidere se avere una evoluzione analoga a quella di Fi, iniziata con l’ingresso nel Ppe.

Tornando alle riforme costituzionali e a quella che taglia il numero dei parlamentari, vanno in premessa evidenziati alcuni aspetti deleteri non sottolineati nel dibattito in Senato anche da parte di chi ha votato contro, come Pd e Leu. Il primo aspetto negativo riguarda il funzionamento di un Senato composto di 200 senatori anziché 315. Ebbene, in ognuna delle 14 commissioni permanenti che nel concreto scrivono le leggi, siederebbero 14-15 senatori; quindi gli stessi partiti maggiori riuscirebbero a portarvi al massimo 3-4 parlamentari, un numero insufficiente per coprire tutte le competenze necessarie; e si può capire che ancor peggio andrebbe ai partiti medi o piccoli.

Pensiamo a una commissione permanente qualsiasi, per esempio quella della giustizia: si occupa di diritto penale, civile, amministrativo, commerciale, internazionale, le nuove frontiere aperte da Internet, ecc, con i pochi senatori costretti a divenire tuttologi. Alla fine essi dovrebbero affidarsi “in toto” ai tecnici, agli uffici legislativi, senza aver spesso la possibilità di vagliare autonomamente le istanze esposte legittimamente dai portatori di interessi (i cosiddetti “lobbisti”). Una prospettiva orribile per la qualità della democrazia.

Inoltre i senatori interloquiscono anche con la società civile, per esempio con le associazioni che si occupano delle problematiche al centro dell’attività legislativa, e dovendo essere tuttologi, diverrebbe per loro più difficile una autentica interlocuzione con queste realtà vive nella nostra società.

L’articolo 67 della Costituzione, il quale afferma che ogni eletto, “rappresenta la nazione” e non solo il suo partito che lo ha candidato e fatto eleggere, sta a significare proprio questo, l’obbligo morale di confrontarsi con tutte le realtà della società per tentare di riportarne in Parlamento la complessità delle esigenze, in scienza e coscienza e – certo – in base al proprio credo politico.

Queste problematiche, interne alla vita parlamentare e di dialogo con la società, colpirebbe in maniera molto forte i partiti medi e piccoli. E qui si inserisce l’altro elemento negativo non evidenziato da Pd e Leu – forse per timore di apparire attaccati alla poltrona – vale a dire il sacrificio eccessivo della rappresentanza. La soglia implicita di sbarramento conseguente al taglio del numero dei parlamentari del 33 per cento, sarebbe troppo alta, specie in un frangente storico in cui la rappresentanza politica si sta frammentando dopo il ventennio di bipolarismo. Un partito che superi la soglia del 4 per cento dei voti dei cittadini eleggerebbe un pugno di senatori, senza possibilità di incidere né nel processo legislativo e parlamentare, né di interloquire con la società, a livello territoriale e di ambienti. Vogliamo tutto questo? In nome dei costi della politica? O questa istanza è piuttosto una scusa latrice di altro?

A giustificazione della proposta di taglio dei parlamentari, M5s e Lega, hanno sostenuto che l’Italia è il Paese che ne ha il più alto numero (945) in confronto con tutti gli altri Paesi europei (Francia, Germania, Gran Bretagna). Ma il raffronto è ingannevole visto che è svolto con Paesi dal bicameralismo differenziato, in cui a una camera politica eletta dal popolo si affianca un senato composto da amministratori degli enti territoriali (che appunto non sono parlamentari), e che non svolge attività legislativa identica a quella della camera politica.

La Germania, è vero, ha solo 709 parlamentari, ma tutti nel Bundestag, a cui vanno aggiunti i 69 membri del Bundesrat (espressi dalle giunte dei diversi Laender); la Francia ha solo 577 parlamentari, ma sono tutti nell’Assemblea nazionale, a cui vanno aggiunti i 378 componenti del Senato (eletti dai consiglieri comunali); la Gran Bretagna ha solo 650 parlamentari, ma tutti nella Camera dei Comuni, a cui si affiancano i 792 membri della Camera dei Lord, ecc. ecc. Nei dodici paesi europei dove esiste un Senato, esso ha altre funzioni, rispetto a quelle della Camera.

Insomma il tema della differenziazione dell’attività del Senato, da quella della Camera, si ripresenta in tutta la sua forza. Specie oggi che si vuole dare attuazione al regionalismo differenziato, dopo le richieste di autonomia differenziata da parte di Veneto, Lombardia e Emilia Romagna, il tema di un Senato delle regioni non può più essere eluso.

Durante il dibattito in Senato sulla legge taglia-parlamentari, il Pd presentò pochi emendamenti in cui veniva riproposto il tema, ma essi furono dichiarati inammissibili per estraneità di materia sia in commissione che in aula dalla presidente Elisabetta Casellati. Una scelta discutibile visto il nesso, che ho tentato di spiegare, tra numero dei componenti e funzioni di un’assemblea rappresentativa. Cosa accadrà alla Camera? Prevarrà un approccio laico, in cui la problematica potrà essere affrontata nella sua essenza e senza strumentalizzazioni? In parte spetterà al Pd non cedere alla tentazione di “vendicarsi” della bocciatura della riforma Boschi-Renzi; ma soprattutto spetterà alla maggioranza, e in particolare a M5s, far maturare la linea istituzionale-parlamentarista rispetto a quella movimentista-antiparlamentarista.

Recentemente il costituzionalista francese Jean-Philippe Derosier, assai critico sulle proposte di referendum propositivo avanzate dai gilet gialli, ha invece definito “interessante” il testo approvato alla Camera il 21 febbraio. Se le due riforme all’esame di Senato e Camera procederanno nel senso auspicato da questo articolo, il giudizio di Derosier potrà divenire pienamente condivisibile.

Referendum propositivo, al giro di boa: una cronaca ultima modifica: 2019-03-20T13:31:36+01:00 da GIOVANNI INNAMORATI

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