Cos’è l’Europa? Vale l’uno per tutti; tutti per uno dei moschettieri del re? O, paragonando il Covid-19 a un naufragio, ricorda piuttosto quanto emerge dalla ricerca di due economisti dell’Università di Uppsala (Mikael Elinder e Oscar Erixon, Gender, social norms, and survival in maritime disasters)? Lo studio alla domanda “Quali situazioni fattuali e quali condizioni culturali determinano che sopravvive e chi muore?” deve rispondere che
in media, si salva la metà delle donne rispetto agli uomini; [trovando anche che] i membri dell’equipaggio hanno un tasso di sopravvivenza più alto dei passeggeri… e i… bambini sembrano avere più basse possibilità di sopravvivenza.
Stando all’analogia, ora nell’Unione europea (UE) e nell’Unione monetaria (UME) siamo al “ciascuno per sé” e al “si salvi chi può”? La decisione di Karlsruhe del 5 maggio 2020 alla radice pone questo interrogativo. Ma, dando tempo, come si vedrà, alla Banca centrale europea (BCE) per rispondere ai suoi quesiti, la Corte lascia uno spazio per evitare che la corsa disordinata al “chi si salva” porti al paradosso per il quale nessuno si salva e tutti annegano. La sentenza è anche importante perché pone delicate questioni istituzionali: dal rapporto tra l’ordinamento europeo e quelli degli Stati membri (come si vedrà direttamente toccato dalla decisione in questione) a quello tra istituzioni comunitarie e democrazie nazionali.
Karlsruhe in Germania è chiamata la città della legge: infatti, è la sede del Tribunale costituzionale federale, geloso custode dello Stato di diritto tedesco. Nella Repubblica federale, diversamente dall’Italia, cittadini che credano pregiudicati i propri diritti da parte di pubblici poteri sono legittimati a presentare “ricorso costituzionale”. Ed è proprio in ragione di ciò che la Corte di Karlsruhe è stata chiamata ad esprimersi sulle politiche della BCE. Che poi vuol dire sul futuro stesso dell’Eurozona; o, quantomeno, sulle possibili condizioni consentite dall’ordinamento tedesco perché la Repubblica federale vi partecipi.
Nell’opinione pubblica germanica da tempo vi sono dubbi sull’Eurozona; e ancor di più su scelte di politica monetaria della BCE che attenterebbero alle sue tutele costituzionali. Già alcuni anni addietro 35.000 cittadini tedeschi, tra cui accademici e politici, fecero ricorso a Karlsruhe, che lo respinse, contro le Outright monetary transactions (OMT) di Draghi (il paracadute il cui solo annuncio evitò la disgregazione dell’Euroarea). Per i ricorrenti le OMT, finanziando illecitamente Stati membri, infrangono, oltre ai Trattati europei, soprattutto la Costituzione della Repubblica federale.
Nessuna meraviglia, pertanto, che il Tribunale costituzionale tedesco da ultimo sia stato chiamato a rispondere al ricorso contro il Public Sector Purchase Programme (PSPP) anch’esso avviato dall’allora presidente della BCE Draghi. L’argomentare dei ricorrenti inevitabilmente riecheggia le tematiche prima portate contro le OMT: ovvero che il PSPP violi i limiti alla discrezionalità della politica monetaria dell’Istituto di Francoforte posti in particolare dalla Legge fondamentale tedesca. Merita notare come si tratti di un argomento discriminante se, come deciso con sentenza dallo stesso Tribunale federale il 12 ottobre del 1993, la partecipazione all’Unione monetaria (UME) della Germania è ammissibile solo in conformità alla sua costituzione del 1949.
Parte dell’opinione pubblica tedesca imputa al programma OMT di avere finalità non solo di politica monetaria (la sua corretta trasmissione nell’Eurozona) ma anche fiscale al fine di mantenere l’accesso al credito degli Stati altamente indebitati. L’accusa dei ricorrenti è che ciò si traduca, contravvenendo al principio del “no taxation without representation”, in un’imposizione occulta sui contribuenti tedeschi per la quota di competenza. Naturalmente, questa è solo parte del discorso pubblico in Germania. Un’ipotesi possibile al riguardo è che il mondo industriale/bancario/finanziario tema il meltdown dell’Euroarea più del cittadino-elettore medio. Resta che il sovranismo tedesco, immagine speculare del mediterraneo, è una variabile politica cui si dovrà tenere conto.
Qual è il metro con cui le “toghe rosse” di Karlsruhe giudicano le politiche della BCE? In prima istanza rileva la loro congruità col diritto europeo ma, come già rilevato, assumendo un’interpretazione di questo giudicata compatibile con la con la Legge fondamentale (di qui altresì il richiamo alla vigilanza del Bundestag sugli atti dell’Eurotower). Per questa giurisprudenza la BCE nell’agire deve evitare, appunto, di bypassare i suoi compiti di politica monetaria per fare, indirettamente, politica fiscale (di bilancio). In seconda, garantire, è il patto sottoscritto dal Parlamento federale per firmare il Trattato di Maastricht, che l’euro risponda alla stessa filosofia di stabilità cui sottostava il marco.
Queste sono le regole del “gioco dell’Eurozona”, dice Karlsruhe. Il problema è che, cambiando il contesto, anche il senso di queste può cambiare. Vale per il senso giuridico della separazione tra politica monetaria e fiscale (lo spread, ad esempio, richiede l’intervento dell’Eurotower a tutela della corretta trasmissione della politica monetaria nell’Euroarea? Oppure, è un finanziamento occulto, da rigettare, di un membro dell’Euroclub?). Ma lo stesso concetto d’indipendenza della BCE diviene discutibile. Tant’è che, proprio contro la sentenza il ministro delle Finanze di Francia, oppone l’indipendenza della BCE pure dalle Corti costituzionali nazionali.
È un conflitto politico combattuto in punta di diritto. L’esito dipenderà dall’equilibrio che troveranno le forze in gioco. Ciò posto, cos’ha precisamente deciso sul PSPP il Tribunale federale tedesco? Ha disposto che la Banca centrale tedesca (Bundesbank), su cui afferma piena giurisdizione, sospenda la sua partecipazione al PSPP della BCE e collochi sul mercato i relativi titoli in portafoglio. Se l’attuazione delle disposizioni del Tribunale dovesse essere immediata saremmo allo tsunami finanziario. All’inverso, è un ordine condizionato: nulla succederà qualora entro tre mesi l’Istituto di Francoforte dimostrerà che gli obiettivi del PSPP rispettano il criterio di proporzionalità negli esiti economici e fiscali prodotti.
La sentenza indica due cose. La prima che il PSPP evita la bocciatura secca per illegittimità costituzionale. La seconda, a partire proprio dalla richiesta di Karlsruhe di chiarimenti sull’applicazione del PSPP, di legare le proprie valutazioni al concetto di proporzionalità. Non è un caso, naturalmente. Infatti, con questo criterio i giudici tedeschi indicano l’opportunità che le istituzioni europee, a partire dall’Eurotower, rispettino i vincoli ordinamentali evitando di andare oltre il mandato loro conferito. La Corte, naturalmente, ammette che vi possano essere effetti collaterali negativi (distorsione nei prezzi degli asset finanziari, penalizzazione, preoccupazione oggi molto presente in Germania, per il risparmio, azzardo morale a fare più debito pubblico costando di meno); purché, ricorda, resti inalterata la sostanziale neutralità della politica monetaria dell’Eurotower.
Qualora tra tre mesi, fallita ogni diplomazia economica (ma potrebbe pure bastare la capacità del Covid-19 a radicalizzare ulteriormente i rapporti economici dentro l’Euroarea), Karlsruhe ritenesse irricevibili le risposte date, allora si aprirebbe lo scenario peggiore: la Bundesbank dovrebbe ritirarsi dal PSPP. In teoria, potrebbero continuarlo le altre banche centrali dell’Eurosistema. Possibile, visto che nel Consiglio direttivo della BCE si vota a maggioranza semplice (il voto dei governatori delle banche centrali nazionali è individuale e non ponderato per “peso” del paese di appartenenza). Eppure, il risultato politico sarebbe veramente devastante per l’Eurozona. Si vedrà, per evitare ciò, quanta lana avrà da tessere la diplomazia giuridico/monetaria europea.
Per ricapitolare: il PSPP di Draghi passa il vaglio di costituzionalità e così disinnesca l’argomento dei ricorrenti che volevano la bocciatura del PSPP per violazione del divieto di finanziamento degli stati membri (art. 123, 1^ del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea). In sostanza, il Tribunale federale salva il PSPP però dubita della legittimità costituzionale della sua applicazione. Ovvero, sospetta che la BCE possa aver agito al di là dei poteri legali assegnateli.
In ragione di ciò Karlsruhe chiede alla BCE di dimostrare che, all’opposto, ha agito nel rispetto della proporzionalità. Con un ulteriore affondo: il Tribunale, (aprendo così un conflitto di competenze mica da poco) ha chiesto a governo e Bundestag di vigilare su Francoforte. Se, tra un trimestre, la Corte si riterrà soddisfatta, le politiche monetarie non-convenzionali, com’è il PSPP, avranno una legittimazione formale. Insomma, la sentenza è una doccia gelata; ma con un rivolo d’acqua calda. D’altronde, i molti interessi in gioco escludevano una sentenza solo a “rasoiate”.
Punto dolente è che il Tribunale ha indirettamente minato il Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP) lanciato dalla BCE della Lagarde per finanziare la risposta all’emergenza pandemica. In apparenza, i giudici tedeschi si sono occupati “solo” del ricorso contro il PSPP di Draghi. Ciò nondimeno, è facile pensare che la Corte avesse ben presente il PEPP. Difatti, dopo la semi assoluzione del PSPP, proprio nel circoscrivere i confini, Karlsruhe ha fissato dei paletti (limiti d’acquisto del 33 per cento di ciascuna emissione, vincolati alla quota di capitale della BCE di ciascun Paese, esclusione di titoli non “investment grade”) che il Piano anti-pandemico viola. Per di più, la sentenza ha aperto, come teme l’ex vice BCE Constâncio, a ricorsi in Germania contro di esso.
Ciò posto, il Tribunale federale ha posto una questione inaggirabile; forse politicamente irrisolvibile. Se l’UME (già la differenza tra questa e l’UE è un pasticcio) è sostanzialmente priva di strumenti di politica fiscale, ne consegue la sovraesposizione dell’Eurotower. Perché viene gravata di compiti eccedenti quelli identificati dalla dottrina giuridica sulla moneta posta a premessa del “patto di Maastricht”: ovvero di tutelare la stabilità del valore dell’euro. Ma se indirettamente le si attribuiscono compiti di trasferimento fiscale tra Stati (assenza di proporzionalità), se ne lede, quantomeno nell’interpretazione dottrinale di Karlsruhe, l‘indipendenza Di qui le tensioni politico/giuridico sull’Eurotower.
La sentenza di Karlsruhe ha anche sollevato la delicata questione della prevalenza dell’ordinamento tedesco su quello dell’Unione. Infatti, il Tribunale già nel 1993 richiamò lo Stato tedesco al dovere, rispetto al diritto comunitario, di salvaguardare i principi fissati dalla Legge fondamentale. Successivamente, nel 2009 dichiarò la propria competenza a giudicare sulle modifiche agli accordi per la costituzione dell’Unione monetaria se limitativi, ad esempio in materia di risparmio, dei diritti costituzionali fondamentali dei cittadini tedeschi. Poi, nel 2011 decise che necessitava dell’approvazione del Parlamento federale ogni impegno finanziario voluto in sede UE comportante aggravi imprevisti alle finanze tedesche. Infine, nel 2012 decise che, diversamente che in altri paesi, il Bundestag ha diritto di controllo sul MES e sulle contribuzioni ad esso versate.
Ed è in questa prospettiva che la Corte ha sentenziato sul PSPP di Draghi, incardinando il concetto di indipendenza della banca centrale (oggi la BCE, ieri la Bundesbank) sui basamenti dell’ordinamento tedesco. Ha così posto un limite alla discrezionalità dell’Eurotower; e l’ordine di chiarire tra un trimestre poggia su questo. Letto così, il salvataggio condizionato del PSPP acquista una sua precisa coerenza giuridica. Il problema, politicamente, è che se, in ottemperanza Karlsruhe, la Bundesbank (BUBA) dovesse ritirarsi dal PSPP, si avrebbe un violento euro-shock. Così il Tribunale ha svelato le debolezze dell’eurocostruzione (che solo chi non voleva poteva non vedere) facendo emergere quanto sia accidentato e rischioso il sentiero su cui muove l’Eurozona.
Per di più, il Tribunale federale, sostenendo la supremazia dell’ordinamento tedesco, ha aperto un conflitto istituzionale persino più pesante di quello attinente alla politica monetaria: perché produce un meccanismo di reciproche delegittimazioni. Così Karlsruhe nega il carattere vincolante della decisione della Corte di giustizia dell’unione europea (CGUE) che, peraltro, aveva riconosciuto piena legittimità al PSPP. Di converso, la BCE nega che Karlsruhe sia il suo giudice: difatti si rifà, contro la Corte tedesca, alla sentenza della CGUE come prova della liceità della propria condotta, e, significativamente, assegna il compito di rispondere al Tribunale federale alla BUBA, la parte tedesca dell’Eurosistema. Un bel rebus da sbrogliare.
Tornando alla “questione Eurotower” letta alla luce della sentenza di Karlsruhe, sono utili le considerazioni di Bini Smaghi (Lorenzo Bini Smaghi, La tentazione di andarsene, il Mulino). Questi, ricordando che gli azionisti della BCE sono gli Stati membri dell’Euroarea, conseguentemente chiarisce:
Le perdite subite dalla BCE per un eventuale default o ristrutturazione del debito di un paese vengono distribuite su tutti gli altri. Acquistando i titoli dei paesi membri, la BCE corre il rischio di redistribuire risorse tra i vari Stati in casi di default, trasformandosi in uno strumento di bilancio. La politica monetaria diventa una politica di trasferimenti tra Stati, che non le compete.
Quindi pure l’Istituto di Francoforte è attraversato da linee di frattura (conflitto distributivo tra i Paesi membri) latenti.
Finora, la convenienza comune a mantenere lo scudo monetario dell’euro ha evitato – pur in presenza di forti malumori già ai tempi di Draghi – la destabilizzazione della stessa Eurotower. Un’idea d’anni fa attribuita a Draghi affermava che l’euro assomiglia ad un calabrone: neppure potrebbe volare, ma lo fa. L’incognita è: fino a quando? Ora a schiacciare al suolo il calabrone potrebbe essere l’impossibilità a decidere – è l’attuale conflitto politico-giuridico su ruolo e limiti di PSPP e, in particolare, di PEPP – sulla distribuzione degli oneri della pandemia.
Se scattasse, tornando all’esempio del disastro nautico iniziale, il “ciascuno per sé e si salvi chi può”, si aprirebbe una prospettiva assai rischiosa per l’Italia. Pregio della sentenza di Karlsruhe, comunque la si valuti, è di aver “tolto i veli” alle criticità dell’Euroarea. Peccato che al contempo abbia aperto un gigantesco problema politico.
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