Tre camere perché il bicameralismo funzioni

Battute a parte, la proposta di riforma costituzionale del Pd è seria e può superare i principali intoppi nel funzionamento delle nostre istituzioni costituzionali, e merita quindi un esame attento.
scritto da ADRIANA VIGNERI
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Non volete due camere? Facciamone tre. La battuta viene immediata, una volta saputo della struttura della riforma costituzionale che il Pd s’accinge a proporre e che ora è nota nel suo testo (ma non ancora nelle firme, né ancora stampata dal Senato presso il quale risulta presentata). Battute a parte, la proposta di riforma è seria e può funzionare, può superare i principali intoppi nel funzionamento delle nostre istituzioni costituzionali, e merita quindi un esame attento.

Avevamo giustamente detto che il taglio dei parlamentari non risolveva nulla. Sarebbero state indispensabili, in caso di vittoria del sì, delle vere riforme, a cominciare dal sopprimere la navetta delle leggi tra Camera e Senato, ridotti nei componenti ma per ciò stesso solennemente riconfermati entrambi.

Ora il Pd fa una proposta che a prima vista appare barocca – tre camere in luogo di due, si moltiplicano le procedure legislative – ma in realtà promette di risolvere molti problemi di funzionamento del parlamento e qualche aspetto dei rapporti tra parlamento e governo, senza incorrere nelle difficoltà della riforma Renzi sulla composizione del Senato. 

Chiariamo subito che non si tratta delle correzioni rese necessarie dal taglio del numero dei parlamentari per evitare la scomparsa delle minoranze nel sistema elettorale o per adeguarsi ad altre norme costituzionali rimaste in vigore, di cui il percorso legislativo è già stato avviato. Vi ricordiamo le correzioni costituzionali già concordate nella maggioranza:

  1. allineamento dell’elettorato attivo del Senato a quello della Camera, anche per favorire il sorgere di maggioranze coerenti nelle due Camere;
  2. abrogazione della base regionale del Senato per consentire la maggiore rappresentanza delle minoranze nelle Regioni piccole;
  3. riduzione dei delegati regionali per l’elezione del presidente della Repubblica in modo da mantenere il rapporto numerico con i parlamentari previsto dalla Costituzione.

I principali problemi cui si tratta di porre rimedio si possono sintetizzare in questi termini:
a) la navetta di tutte le leggi tra Camera e Senato;
b) la necessità che la fiducia al nuovo governo venga votata sia dalla Camera, sia dal Senato;
c) l’abuso della questione di fiducia da parte del governo;
d) l’abuso della decretazione d’urgenza;
e) il monocameralismo di fatto nell’approvazione della legge di bilancio;
f) l’instabilità dei governi, specie con un parlamento eletto con legge proporzionale.

In sintesi, il malfunzionamento delle procedure che regolano l’instaurazione, lo svolgimento e la fine del rapporto di fiducia tra parlamento e governo. Che si traduce nell’espropriazione a vantaggio del governo del ruolo di indirizzo politico che dovrebbe spettare al Parlamento sulla base del rapporto di fiducia. Possiamo aggiungere:
g) la debolezza del ruolo del presidente del Consiglio dei ministri nel dirigere la politica generale del governo.

Sullo sfondo rimane:
h) la questione della rappresentanza regionale al centro del sistema, nella sede dell’indirizzo politico nazionale, in cui si regolano anche le diverse competenze statali e regionali.

La navetta delle leggi tra Camera e Senato.

I casi in cui si verifica la navetta (ciascuna camera approva il proprio testo, fino a che i due testi legislativi non coincidono perfettamente) non sono cancellati ma fortemente diminuiti. Alcune leggi diventano di competenza del parlamento in seduta comune, soltanto le più importanti restano nel sistema attuale, tutte le altre passano ad un regime legislativo semplificato.

Mantengono la loro attuale configurazione bicamerale paritaria le leggi di revisione della Costituzione, le altre leggi costituzionali e le leggi elettorali.

Le leggi di bilancio e sui consuntivi, le autorizzazioni all’indebitamento; le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e le leggi di conversione dei decreti legge diventano di competenza del parlamento in seduta comune 

Per tutte le altre leggi, le leggi “ordinarie”, la decisione spetta alla Camera dei deputati. Il Senato può entro un termine avanzare proposte sulle quali la Camera si pronuncia in via definitiva: un procedimento bicamerale attenuato.

In sintesi, la navetta sostanzialmente scompare, dato che le leggi di conversione dei decreti legge sono di competenza del parlamento in seduta comune (sono dalle venti alle trenta all’anno) e che il nuovo procedimento legislativo ordinario ha tempi certi nei rapporti tra Camera e Senato.

Il voto di fiducia

Scompare anche il problema del doppio voto di fiducia iniziale – quando il Governo di nuova nomina si presenta alle due Camere – che diventa di competenza del solo parlamento in seduta comune. Organo già esistente in Costituzione, ma con funzioni di garanzia, a cui ora vengono affidati i momenti più solenni di decisione sull’indirizzo politico nazionale. 

Oltre al voto di fiducia, quello di “sfiducia costruttiva”, istituto che esiste nella Costituzione tedesca (Grundgesetz) e per noi nuovo, è di competenza del Parlamento in seduta comune: non sarebbe più possibile sfiduciare il Governo senza proporre contemporaneamente il successore. Scompare la mozione di sfiducia “semplice”. Da segnalare anche che tra la mozione di fiducia iniziale e la mozione di sfiducia il quorum è diverso; per la mozione di fiducia maggioranza semplice, per la sfiducia costruttiva maggioranza assoluta. 

Resta la possibilità per il governo di presentare le questioni di fiducia, ovvero di chiedere il rinnovo della fiducia collegato ad una singola legge o norma che il Governo vuole vedere approvata. Anche in tal caso si riunisce il Parlamento in seduta comune per il voto di fiducia.

Si semplifica dunque la procedura del voto di fiducia, che ora ha sede unica, e si rende meno facile far cadere un governo.

L’abuso della decretazione d’urgenza

Il principio dell’omogeneità del contenuto dei decreti legge entra nella Costituzione.

Non saranno più possibili i decreti omnibus, usati da Governo e parlamentari come treni di sicura destinazione, sui quali far salire le materie più diverse.

Il monocameralismo di fatto che distorceva le regole costituzionali nell’approvazione delle leggi di bilancio, è superato dalla competenza del Parlamento in seduta comune.

L’instabilità dei governi è corretta, per quanto possibile, dalla sfiducia costruttiva, che in Germania, insieme con regole elettorali e principi che hanno ridotto il numero dei partiti, ha funzionato. 

Il potere del Presidente del Consiglio dei ministri, che da noi è considerato un primus inter pares (i suoi poteri effettivi dipendono molto se si tratti di governi di coalizione o no), è leggermente rafforzato con l’attribuzione della possibilità di proporre al Presidente della Repubblica la revoca di un ministro.

Il Senato delle regioni.

Il punto più critico – a prima lettura, l’unico punto critico – riguarda i rapporti con le regioni. Le novità sono tre e riguardano: la composizione del Senato, con l’introduzione di un rappresentante per regione che diviene senatore; il procedimento del potere di scioglimento del Consiglio regionale e di rimozione del presidente della Giunta regionale in caso di gravi violazioni; il potere di istituire commissioni d’inchiesta, che la Camera perde a favore del Senato.

La seconda e la terza novità non creano problemi perché integrano le competenze del Senato, cui si riserva il potere d’inchiesta, il potere di valutare le ripercussioni dell’applicazione delle leggi sul territorio (l’impatto delle politiche pubbliche sul territorio) e il parere sugli atti sanzionatori riguardanti le regioni. La prima e più importante novità riguarda la composizione del Senato:

Del Senato fa parte un senatore eletto a maggioranza assoluta dei componenti da ogni Consiglio regionale tra i propri componenti stessi. Il mandato coincide con quello del relativo Consiglio. Per la Regione Trentino Alto-Adige Südtirol il Senato è integrato da un senatore eletto in ciascuno dei Consigli delle Province autonome.

Si ricorderà che nella proposta Renzi l’intero Senato era costituito da rappresentanti regionali, eletti, ma in secondo grado, dai consiglieri regionali. E questo è stato apparentemente uno dei punti maggiormente contestati, come ci fosse nostalgia per il Senato elettivo. D’altro canto all’epoca non vi sono state né rivendicazioni né proposte da parte delle regioni, come se il tema del loro ruolo a livello nazionale interessasse poco o nulla o fosse addirittura disturbante.

Qui prudentemente si prevede soltanto che nella seconda camera, in tutto uguale alla prima essendosi proposta la soppressione delle attuali differenze, sia inserito un rappresentante per regione eletto tra gli stessi consiglieri a maggioranza assoluta. Un rappresentante che non potrà contare in termini numerici, evidentemente, e che opererà quindi come portavoce degli orientamenti e degli interessi della singola regione. Una consultazione a domicilio, dal punto di vista degli altri senatori – ruolo svolto già dalla Conferenza Stato regioni nei rapporti con il governo – di cui è per ora difficile valutare il peso effettivo, la possibile incidenza. Si annota per intanto che non si tratta del presidente della Regione o di un membro della Giunta, ma di un consigliere. Tuttavia, trattandosi di un solo rappresentante per regione (e le due provincie autonome), non può dirsi che sia rappresentato il Consiglio, per sua natura articolato in maggioranza e minoranze, a tale scopo non essendo sufficiente il voto a maggioranza assoluta. La rappresentanza sembra riguardare l’ente in quanto tale. 

Il parlamento in seduta comune

La chiave di volta della proposta di riforma sta come si è visto nell’uso del parlamento in seduta comune come unica camera che assorbe le altre due. Nell’ordinamento della Repubblica quest’organo non è in evidenza. Ma se andate a vedere come si elegge il presidente della Repubblica vi accorgerete che per l’occasione le due camere riunite formano un terzo organo: il parlamento in seduta comune, il che significa che deputati e senatori si riuniscono in un’unica sede, la Camera dei deputati, presieduti dal presidente della Camera (e con l’ufficio di presidenza della Camera), per svolgere soltanto alcune attività (e non altre, salvo modifica costituzionale). 

Le attività attuali, tra le quali l’elezione di un terzo dei membri del Consiglio superiore della magistratura (art. 104 Cost.) e l’elezione di cinque membri della Corte costituzionale (art. 135 Cost.), sono funzioni che fuoriescono dall’attività di indirizzo politico propria delle camere legislative. Nella proposta invece è destinato a divenire la sede delle deliberazioni più rilevanti prima spettanti alle due assemblee legislative: fiducia, bilanci, direttive europee, legislazione d’urgenza, e il luogo delle comunicazioni del Governo concernenti le riunioni del Consiglio europeo e la definizione dei principali indirizzi della politica dell’Italia nell’Unione europea. 

Che vi siano tre assemblee legislative non ha evidentemente senso, nessuna persona ragionevole avrebbe appositamente progettato una simile struttura. Ma essa serve a superare l’impasse in cui è venuta a trovarsi l’Italia per effetto di un voto parlamentare prima e di un referendum poi che hanno reso politicamente impossibile la soppressione o la radicale trasformazione dell’assurdo bicameralismo italiano, per averlo testé  confermato. Con il vantaggio che i materiali con cui vien fatto funzionare questo trio sono sempre i medesimi. Materiali umani e sedi. Non si potrà neppure dire che si spende di più. Abilità italiana.

IL DISEGNO DI LEGGE

Art. 1

(Modiche all’articolo 57 della Costituzione)
1. L’articolo 57 della Costituzione è sostituito dal seguente:

“Art. 57. – Il Senato della Repubblica è eletto a base circoscrizionale, salvi i seggi assegnati alla circoscrizione Estero.

Il numero dei senatori eletti direttamente è di duecento, quattro dei quali eletti nella circoscrizione Estero.

Nessuna Regione o Provincia autonoma può avere un numero di senatori inferiore a tre; il Molise ne ha due, la Valle d’Aosta uno.

La ripartizione dei seggi tra le Regioni o le Province autonome, previa applicazione delle disposizioni del precedente comma, si effettua in proporzione alla loro popolazione, quale risulta dall’ultimo censimento generale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti.

Del Senato fa parte un senatore eletto a maggioranza assoluta dei componenti da ogni Consiglio regionale tra i propri componenti stessi. Il mandato coincide con quello del relativo Consiglio. Per la Regione Trentino Alto-Adige Südtirol il Senato è integrato da un senatore eletto in ciascuno dei Consigli delle Province autonome.

Il Senato valuta l’impatto delle politiche pubbliche sui territori.”

Art. 2

(Procedimento legislativo)

1. L’articolo 72 della Costituzione è sostituito dal seguente:

“Art. 72. – I disegni di legge iniziano il loro esame presso la Camera dei deputati. I disegni di legge relativi a leggi di revisione della Costituzione, altre leggi costituzionali e leggi elettorali iniziano il loro esame presso la Camera dei deputati o il Senato della Repubblica.

Ogni disegno di legge, presentato alla Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione e poi dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione nale.

Il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza.

Può altresì stabilire in quali casi e forme l’esame e l’approvazione dei disegni di legge sono deferiti a Commissioni, anche permanenti, composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Anche in tali casi, no al momento della sua approvazione denitiva, il disegno di legge è rimesso alla Camera, se il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto della Commissione richiedono che sia discusso e votato dalla Camera stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione nale con sole dichiarazioni di voto. Il regolamento determina le forme di pubblicità dei lavori delle Commissioni.

La procedura normale di esame e di approvazione diretta è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a raticare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi.

La Camera dei deputati approva in via denitiva tutti i disegni di legge, esclusi quelli riservati al Parlamento in seduta comune, nonché quelli relativi a leggi di revisione della Costituzione, altre leggi costituzionali e leggi elettorali che sono approvate paritariamente da ciascuna Camera.

Il Parlamento in seduta comune adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Il regolamento stabilisce il procedimento in sede referente per i disegni di legge riservati al Parlamento in seduta comune, che sono esaminati dalle Commissioni riunite di Camera e Senato competenti per materia.

Ogni altro disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati è immediatamente trasmesso al Senato della Repubblica che, entro quindici giorni, su richiesta di un quarto dei suoi componenti, può disporre di esaminarlo. Nei venti giorni successivi il Senato della Repubblica può deliberare proposte di modicazione del testo, sulle quali la Camera dei deputati si pronuncia in via denitiva.

Quando un progetto di legge riguardante le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e all’articolo 119 della Costituzione contenga disposizioni sulle quali il Senato abbia approvato modiche, sulle corrispondenti parti del progetto di legge la Camera delibera a maggioranza assoluta dei suoi componenti.”

Art. 3.

1. L’articolo 77 della Costituzione è sostituito dal seguente:

“Art. 77. – Il Governo non può, senza delegazione delle Camere emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria.

Quando, in casi straordinari di necessità e di urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione al Parlamento in seduta comune. Il Parlamento, anche se sciolto, è appositamente convocato e si riunisce entro cinque giorni.

I decreti hanno contenuto omogeneo e perdono efcacia sin dall’inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Il Parlamento in seduta comune può tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.”

Art. 4

(Autorizzazione alla ratica di trattati internazionali e comunicazioni del Presidente del Consiglio sulle riunioni del Consiglio europeo)

1. L’articolo 80 della Costituzione è sostituito dal seguente:

“Art. 80. – Il Parlamento in seduta comune autorizza con legge la ratica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle nanze o modicazioni di leggi.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri prima dello svolgimento delle riunioni del Consiglio europeo, illustra al Parlamento in seduta comune la posizione che intende assumere, la quale tiene conto degli eventuali indirizzi formulati dal Parlamento a conclusione delle sue comunicazioni.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri riferisce al Parlamento in seduta comune sulle risultanze delle riunioni del Consiglio europeo, entro dieci giorni dallo svolgimento delle stesse.”

Art. 5

(Modiche all’articolo 81 della Costituzione)

1. L’articolo 81 della Costituzione è sostituito dal seguente:

“Art. 81. – Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico.

Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al ne di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione approvata dal Parlamento in seduta comune a maggioranza assoluta dei componenti.

Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte.

Il Parlamento in seduta comune approva ogni anno con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.

L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata dal Parlamento in seduta comune a maggioranza assoluta dei componenti, nel rispetto dei princìpi deniti con legge costituzionale.”

Art. 6

(Inchieste parlamentari)

1. All’articolo 82 della Costituzione, al primo comma, le parole “Ciascuna Camera” sono sostituite dalle seguenti: “Il Senato della Repubblica”.

Art. 7

(Scioglimento delle Camere)

1. All’articolo 88 della Costituzione, al primo comma, le parole “o anche una sola di esse” sono soppresse.

Art. 8

(Modiche all’articolo 57 della Costituzione)

1. All’articolo 92 della Costituzione, il secondo comma è sostituito dal seguente.

“Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, nomina e revoca i Ministri.”.

Art. 9

(Fiducia al Governo)

1. L’articolo 94 della Costituzione è sostituito dal seguente: “Art, 94. – Il Governo deve avere la ducia del Parlamento.

Il Parlamento in seduta comune accorda o revoca la ducia in seduta comune mediante mozione motivata e votata per appello nominale.

Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si presenta Parlamento in seduta comune per ottenerne la ducia.

La ducia è approvata con mozione motivata.

Il voto contrario di una o d’entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni.

Le dimissioni volontarie del Presidente del Consiglio dei Ministri sono presentate al Presidente della Repubblica dopo la motivata comunicazione del Presidente del Consiglio al Parlamento in seduta comune e al termine della relativa discussione. Nel caso sia stata presentata una mozione di sducia il Presidente del Consiglio può presentare le proprie dimissioni solo successivamente alla votazione.

La mozione di sducia deve essere rmata da almeno un decimo dei componenti del Parlamento e non può essere discussa prima di tre giorni dalla sua presentazione. Essa deve indicare al Presidente della Repubblica la persona che sarà incaricata di formare il

nuovo Governo. La mozione di sducia è approvata a maggioranza assoluta dei componenti del Parlamento in seduta comune. Dopo l’approvazione della mozione, la persona incaricata propone al Presidente della Repubblica la nomina dei ministri.

Il Governo può presentare una questione di ducia motivata sull’approvazione di un disegno di legge ordinaria, sul mantenimento di un articolo o su un emendamento presentato ad un disegno di legge ordinaria, nonché su un ordine del giorno, una mozione o una risoluzione in discussione in una delle Camere.

La questione di ducia non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione. In tali casi è convocato il Parlamento in seduta comune che vota sulla questione di ducia per appello nominale.

Se la questione di ducia non è approvata, il Presidente del Consiglio dei Ministri presenta le proprie dimissioni al Presidente della Repubblica.”

Art. 10

(Scioglimento e rimozione degli organi delle Regioni per atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge)

1. All’articolo 126 della Costituzione, il primo comma è sostituito dal seguente:

“Con decreto motivato del Presidente della Repubblica sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge. Lo scioglimento e la rimozione possono altresì essere disposti per ragioni di sicurezza nazionale. Il decreto è adottato sentito il Senato.”

Art. 11. (Disposizioni nali)

1. L’articolo 11 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 è abrogato. 


Tre camere perché il bicameralismo funzioni ultima modifica: 2020-10-04T21:21:40+02:00 da ADRIANA VIGNERI

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