Governance, attuazione e impatto del PNRR

Come funzionerà il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza e come influirà sulla crescita dei prossimi anni?
scritto da VITO VACCA
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Il governo italiano ha predisposto un modello di governance del Piano che prevede una Struttura di Coordinamento centrale presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF); questa struttura deve supervisionare l’attuazione del PNRR ed è responsabile dell’invio delle richieste di pagamento alla Commissione Europea, invio che è subordinato al raggiungimento degli obiettivi previsti.

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Le amministrazioni sono responsabili dei singoli investimenti e delle singole riforme, devono inviare i loro rendiconti alla Struttura di Coordinamento centrale al MEF; il Governo prevede di costituire anche “task force” locali, che possano aiutare le amministrazioni territoriali a migliorare la loro capacità di investimento e a semplificare le procedure operative.

Sul piano generale, la fase di attuazione del PNRR si articola in modo da assicurare la realizzazione degli specifici interventi e delle riforme necessarie, alle quali provvedono i ministeri, le regioni e gli enti locali secondo le rispettive competenze.

Presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri è prevista l’istituzione di una cabina di regia per il PNRR, con il compito di garantire il monitoraggio dell’avanzamento del Piano e il rafforzamento della cooperazione con il partenariato economico, sociale e territoriale.

L’attuazione degli interventi avviene con le strutture e le procedure già esistenti, ferme restando le misure di semplificazione e rafforzamento organizzativo che si prevede saranno introdotte in tempi rapidi.

Ciascuna amministrazione responsabile dell’attuazione degli interventi effettuerà i controlli sulla regolarità delle procedure e delle spese, mettendo in essere tutte le misure necessarie a prevenire, correggere e sanzionare le irregolarità e gli indebiti utilizzi delle risorse. 

Le amministrazioni dovranno adottare tutte le iniziative necessarie a prevenire le frodi, i conflitti di interesse ed evitare il rischio di doppio finanziamento pubblico degli interventi. Inoltre, sono responsabili dell’avvio delle procedure di recupero e restituzione delle risorse indebitamente utilizzate, ovvero oggetto di frode o di doppio finanziamento pubblico.

Gli atti, i contratti e i provvedimenti di spesa adottati dalle amministrazioni responsabili dell’attuazione degli interventi saranno sottoposti ai controlli di legalità e ai controlli amministrativo-contabili previsti dalla legislazione nazionale vigente e applicabile.

Le amministrazioni dovranno assicurare la completa tracciabilità delle operazioni e la tenuta di una “contabilità separata” per l’utilizzo delle risorse del PNRR, conservando tutti gli atti e la relativa documentazione giustificativa su supporti informatici adeguati e rendendoli disponibili per le attività di controllo e di audit.

A tale fine, presso ciascuna amministrazione centrale responsabile di una Missione o di una Componente del Piano verrà individuata una “struttura di coordinamento” con la funzione di monitorare e verificare l’attuazione degli interventi che fanno parte della Missione o della Componente.

Tale struttura deve provvedere a rendicontare le spese e a verificare l’avanzamento verso gli obiettivi intermedi e finali da comunicare al Ministero dell’Economia. Le amministrazioni centrali svolgono una supervisione generale sull’effettiva attuazione dell’investimento e/o della riforma di riferimento, rendicontando le relative spese al raggiungimento delle “milestone” e dei “target” previsti.

Per assicurare l’efficace attuazione del PNRR, le amministrazioni centrali, le regioni e gli enti locali possono beneficiare di azioni di rafforzamento della capacità amministrativa attraverso due modalità principali: 

a) assunzione di personale esperto a tempo determinato specificamente destinato alle strutture preposte all’attuazione delle iniziative del PNRR, dalla progettazione alla concreta realizzazione; 

b) sostegno da parte di esperti esterni appositamente selezionati, al fine di assicurare la corretta ed efficace realizzazione dei progetti e il raggiungimento dei risultati prefissati.

La selezione del personale a tempo determinato è facilitata attraverso l’attuazione dell’Investimento 2.1 “Accesso” della Missione 1 del PNRR, che consente alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica di reclutare profili tecnici e profili ad alta specializzazione con contratti temporanei per dare impulso all’implementazione dei progetti del PNRR.

La semplificazione delle norme sul reclutamento del personale delle pubbliche amministrazioni e la velocizzazione delle relative procedure rappresenta una delle modalità attraverso cui si provvederà ad assicurare il miglioramento della capacità amministrativa e tecnica delle strutture responsabili dell’attuazione degli interventi. Tale semplificazione sarà adottata con un decreto-legge da approvarsi subito dopo la presentazione del Piano alla Commissione Europea.

Inoltre, le amministrazioni possono ricorrere al supporto tecnico-operativo di task-force attivate attraverso società pubbliche che istituzionalmente affiancano le pubbliche amministrazioni nelle attività di definizione e attuazione delle politiche di investimento pubblico per lo sviluppo. 

Come sopra indicato, al MEF – Ragioneria Generale dello Stato (RGS) è attribuito il ruolo di coordinamento centrale per l’attuazione del PNRR e di punto di contatto unico con la Commissione Europea.

In particolare, la RGS gestisce il sistema di monitoraggio sull’attuazione del PNRR, rilevando i dati di attuazione finanziaria e l’avanzamento degli indicatori di realizzazione fisica e procedurale attraverso il Sistema unitario “ReGIS”, previsto dall’articolo 1, comma 1043, Legge 30 Dicembre 2020, n. 178 (Legge di Bilancio 2021).

Il Sistema unitario è finalizzato a rispondere a quanto stabilito dall’articolo 29 del Regolamento (UE) 241/2021 con riferimento alla “raccolta efficiente, efficace e tempestiva dei dati per il monitoraggio dell’attuazione delle attività e dei risultati”; pertanto, si tratta di uno strumento applicativo unico di supporto ai processi di programmazione, attuazione, monitoraggio, controllo e rendicontazione del PNRR. 

Questo strumento sarà utile per fornire un continuo e tempestivo presidio sull’insieme delle misure in attuazione e sul loro avanzamento finanziario, procedurale e fisico; inoltre, il MEF-RGS predispone e presenta alla Commissione Europea le richieste di pagamento ai sensi dell’articolo 22 del Regolamento (UE) 241/2021.

Il Ministero dell’Economia provvede, altresì, alla verifica della coerenza dei dati relativi alle “milestone” e ai “target” rendicontati dalle singole amministrazioni responsabili delle misure. Effettua la valutazione dei risultati e dell’impatto del PNRR. Il MEF fornisce periodica rendicontazione degli esiti delle suddette verifiche alla cabina di regia, anche sulla base degli indirizzi ricevuti.

Presso il Ministero dell’Economia, in linea con gli orientamenti della Commissione Europea, si prevede l’istituzione di un apposito “Organismo di Audit” del PNRR, indipendente e responsabile del Sistema di controllo interno, per proteggere gli interessi finanziari dell’Unione e più specificamente per prevenire, identificare, segnalare e correggere casi di frode, corruzione o conflitto di interessi.

Al fine di assicurare l’efficace realizzazione degli adempimenti di monitoraggio, rendicontazione, controllo e audit sull’attuazione del PNRR e delle relative riforme e investimenti, si prevede il reclutamento di un certo numero di unità di personale su base specialistica: nelle materie economiche, giuridiche, statistico-matematiche e di ingegneria gestionale per le esigenze di rafforzamento delle strutture operative del Ministero dell’Economia e degli altri Ministeri responsabili di Missione e/o di Componente del Piano. 

Per parte sua la cabina di regia, istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha il compito di verificare l’avanzamento del Piano e i progressi compiuti nella sua attuazione; di monitorare l’efficacia delle iniziative di potenziamento della capacità amministrativa; di assicurare la cooperazione con il partenariato economico, sociale e territoriale; di interloquire con le amministrazioni responsabili in caso di riscontrate criticità; di proporre l’attivazione dei poteri sostitutivi, nonché le modifiche normative necessarie per una più efficace implementazione delle misure del Piano. 

Con apposito provvedimento normativo, adottato successivamente alla presentazione del Piano alla Commissione Europea, saranno definite struttura e composizione, nonché modalità di funzionamento e raccordo con le articolazioni della Presidenza del Consiglio dei Ministri, che saranno a tal fine adeguatamente rafforzate; la cabina di regia si riunirà periodicamente al fine di assicurare il più tempestivo esercizio delle funzioni assegnate.

Dovrà essere assicurato il costante confronto con i rappresentanti designati dalle amministrazioni coinvolte nell’attuazione e nel coordinamento settoriale del PNRR, nonché con i rappresentanti designati dalla Conferenza Unificata e dalla Conferenza Stato-Regioni tramite l’attività di raccordo svolta dal Ministro per gli Affari Regionali.

La valutazione dell’impatto economico del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza 

Gli esperti del MEF hanno effettuato una valutazione quantitativa del PNRR, utilizzando il modello dinamico di equilibrio economico generale QUEST, sviluppato dalla Commissione Europea. Tale modello permette di includere gli effetti dal lato della domanda e dell’offerta di un aumento della spesa per investimenti pubblici, attraverso una relazione di complementarità tra capitale pubblico e privato nella funzione di produzione delle imprese. 

In pratica, si ipotizza che il capitale pubblico contribuisca in misura significativa e persistente alla produttività e alla competitività del sistema economico. Ad esempio, è il caso delle infrastrutture energetiche e di trasporto o degli investimenti pubblici in ricerca e innovazione che possono avere impatti diretti ed esternalità positive sul sistema produttivo nazionale. 

Nella valutazione di impatto gli esperti hanno considerato gli effetti della spesa aggiuntiva, che si realizzerà grazie alle misure del PNRR che hanno carattere addizionale; gli interventi saranno finanziati attraverso le risorse europee del dispositivo RRF e dello strumento React-EU, integrati dal “Fondo Complementare” a valere su risorse nazionali. 

La simulazione ipotizza che le somme stanziate vengano spese tra il 2021 e il 2026, pur nella consapevolezza della possibilità che parte delle risorse nazionali, non avendo vincoli temporali, possano essere utilizzate anche dopo i primi sei anni. Sono state considerate tutte le risorse come un unico e sinergico piano di azione, valutato nel suo insieme (nel grafico, l’impatto sul PIL del PNRR in scostamenti percentuali aggiuntivi rispetto a uno scenario base di partenza senza aiuti):

Tuttavia, il modello QUEST ha tra i suoi limiti l’impossibilità di una disaggregazione delle misure del Piano all’interno dei diversi settori dell’economia. Al fine di compiere un’analisi di robustezza dei risultati gli esperti del MEF hanno proceduto a un confronto tra gli impatti sul PIL del modello QUEST (barre in azzurro) e i risultati che si ottengono utilizzando il modello MACGEM-IT38, che è un modello multi-input e multi-output (e multi-settoriale), nelle sue diverse versioni (statico, dinamico e multi-regionale), appartenente alla categoria dei modelli Computazionali di Equilibrio Generale (CGE) in dotazione al Dipartimento del Tesoro del Ministero dell’Economia.

Per il modello di simulazione MACGEM-IT38 (CGE), hanno proceduto ad attribuire i flussi di spesa ai comparti secondo la classificazione dei prodotti associati alle attività (CPA) e alla natura dei flussi di trasferimento delle risorse.

Pertanto, adottando un approccio di tipo bottom-up (dal basso verso l’alto), è stato possibile attribuire le componenti di spesa ai singoli prodotti, e riaggregare poi tali attribuzioni per ottenere la classificazione della spesa a livello delle 16 Componenti, delle 6 Missioni e, infine, di tutto il Piano.

I principali risultati ottenuti delle percentuali aggiuntive per tipologia di trasferimento di risorse sono i seguenti: la spesa per investimenti in costruzioni rappresenta il 32,6 per cento dei trasferimenti di risorse del PNRR; il 18,7 per cento sono incentivi alle imprese (più il 2,4 per cento di riduzione di contributi datoriali).

Seguono la spesa per prodotti informatici, elettronici e ottici (12,4 per cento) e quote rilevanti sono destinate alla Ricerca e Sviluppo (6,2 per cento) e alla realizzazione di piattaforme informatiche e database (3,8 per cento) direttamente correlate all’innovazione digitale. 

Inoltre, i risultati del modello di simulazione denotano che il 61,8 per cento delle risorse è destinato agli investimenti pubblici, mentre il 12,2 per cento è costituito da spesa corrente e il 5,0 per cento sono trasferimenti alle famiglie.

Si è davanti a un’occasione storica per l’Italia dopo decenni di politiche restrittive di bilancio: fondamentale sarà il rispetto dei tempi nell’attuazione (per evitare il rischio di perdere le risorse europee) e la qualità degli interventi finanziati nella loro concreta realizzazione.

Governance, attuazione e impatto del PNRR ultima modifica: 2021-05-21T20:20:46+02:00 da VITO VACCA

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