Italia, unità a rischio. Parla Gianfranco Viesti

Economista e docente dell’Università di Bari, è molto critico sul progetto di autonomia differenziata che sta prendendo forma. 
RAFFAELLA CASCIOLI
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La parola chiave del primo numero del 2023, il prossimo, della rivista Arel è devianti.
Chi sono i devianti? Soprattutto, chi e come stabilisce chi rientra in questa categoria? Chi protesta in Iran contro il regime è un deviante, negli anni Sessanta deviante era Franca Viola che rifiutò il matrimonio riparatore col suo violentatore, devianti erano Gesù e San Francesco. La rivista ha indagato la parola a tutto campo, dalla psicoanalisi all’economia, alla geopolitica, alla letteratura, al mondo queer e a quello social.
La Rivista sarà disponibile in versione web da martedì 2 maggio. A breve arriverà anche la versione cartacea, acquistabile online e nelle librerie Feltrinelli di Milano Duomo e Largo Argentina.
Del ricco e variegato ventaglio di articoli di questo nuovo numero, ytali ha il piacere di pubblicare in anteprima l’articolo che segue, ringraziando la direzione e la redazione di Arel per la gradita cortesia, che rinnova l’ormai consolidata collaborazione tra le due riviste.

L’autonomia differenziata sarà una trattativa privata tra le singole Regioni e il Governo. Si sta di fatto sottraendo al Parlamento ogni potere legislativo e di verifica.

Gianfranco Viesti, economista e docente dell’Università di Bari, è molto critico sul progetto di autonomia differenziata che sta prendendo forma. Il suo ultimo saggio sul tema, Contro la secessione dei ricchi. Autonomie regionali e unità nazionale, per i tipi di Laterza, sarà nelle librerie a settembre.

L’autonomia “à la carte” prevista dal ddl Calderoli non pone limiti alle materie su cui le Regioni potranno richiedere le competenze. Quanto le nuove norme rischiano di essere devianti rispetto alle prerogative del potere legislativo e quanto circa la tenuta dell’unità nazionale?
Sono due aspetti, tra loro naturalmente collegati. In primo luogo, a differenza di quanto accaduto in passato, il governo non ha ancora reso pubblici i suoi indirizzi sulle materie, che rappresentano senza dubbio l’aspetto più importante dell’intero processo. Ricordo, ad esempio, che la ministra Gelmini aveva incaricato una commissione, presieduta dallo scomparso giurista Giuseppe Caravita di Toritto, proprio di ragionare su questo tema; a conclusione dei lavori la commissione aveva suggerito di non includere la scuola tra le materie oggetto di devoluzione. Dunque, il passaggio del decreto Calderoli è un elemento importante, ma non ancora decisivo perché tutto sta nella determinazione delle materie. Il secondo elemento è che questo disegno di legge individua la strada in assoluto più favorevole per le Regioni che hanno fatto richiesta di autonomia differenziata. Nel senso che disegna un percorso a trattativa privata fra l’esecutivo, nella persona del ministro degli Affari Regionali, e il presidente della singola Regione per definire i contenuti delle intese in cui saranno rese note le materie e, dunque, l’estensione delle competenze legislative e amministrative da decentrare alle Regioni che ne hanno fatto richiesta. 

Ma in questo modo non si esclude il Parlamento?
Il Parlamento sarà chiamato solo a fornire un parere su queste bozze di intesa; un parere che non è vincolante per il governo. Dopo il passaggio parlamentare le intese andranno in Consiglio dei ministri, dove dovrebbero essere approvate. Dunque, la vera discussione non sarà nella sede parlamentare ma in Consiglio dei ministri. Se le intese saranno approvate ritorneranno in Parlamento per la votazione finale ma, ovviamente, i parlamentari potranno solo accettare o meno le intese. È lecito immaginare che la maggioranza si compatterà, pena la possibile caduta del governo. 

Dunque, quando si conosceranno le materie che potrebbero essere oggetto di competenza regionale?
Lo sapremo in una fase successiva. Vale ricordare che già nel 2019 era stata avviata una trattativa sulle materie di possibile competenza regionale fra la ministra leghista dell’epoca, Erika Stefani, e i presidenti di Regione di Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna. Quella trattativa è stata caratterizzata da un’assoluta segretezza: ufficialmente nulla è trapelato. La ministra Stefani si era limitata a pubblicare i primi articoli delle intese relativi agli aspetti generali, ma non ciò che riguardava le materie. La bozza, che all’epoca circolava informalmente, aveva suscitato grande timore perché l’estensione delle materie concesse alle Regioni era molto vasta.

 

Lucio Fontana, Concetto spaziale. I Quanta, 1960, Milano, © Fondazione Lucio Fontana

A suo avviso ci sono rischi sulla tenuta dell’unità nazionale?
Assolutamente sì. I rischi dipendono sia dall’estensione delle materie sia dai meccanismi finanziari. L’aspetto più importante è sempre il perimetro delle materie. Se ci dovessimo basare sulle cosiddette “bozze Stefani” avremmo in futuro un paese Arlecchino, nel quale le grandi politiche pubbliche sono organizzate a livelli diversi, a seconda delle Regioni, con un potere legislativo ed esecutivo a livello centrale fortemente indebolito. Tra le competenze regionali potrebbero finire l’istruzione, le procedure di reclutamento e le intese contrattuali degli insegnanti. Assisteremmo anche alla sostanziale scomparsa del Servizio Sanitario Nazionale, ai poteri di veto delle Regioni su impianti e reti energetiche, alle parcellizzazioni delle norme ambientali sui beni culturali, al passaggio al demanio regionale di alcune importanti infrastrutture di rilevanza nazionale e di molto altro. Un paese così non esiste al mondo e questo cambierebbe radicalmente l’assetto dell’Italia. L’altro elemento che può incidere è naturalmente la normativa finanziaria, perché potrebbe determinare un collegamento tra il gettito fiscale regionale, cioè la ricchezza dei diversi territori, e la quantità dei servizi disponibili. E questo andrebbe a rompere l’eguaglianza sostanziale tra i cittadini scolpita nelle norme della Costituzione. 

Già oggi esistono disparità di trattamento su alcune materie tra le varie Regioni…
È vero, ma la differenza abissale è che vi è stato e vi è ancora un consenso per ridurre queste differenze mentre queste disposizioni fornirebbero una base normativa per l’esistenza e per il possibile aumento di queste disparità. 

Il governo italiano a livello europeo chiede fondi sovrani centralizzati e finanziati con debito comune per sostenere crescita e imprese. Eppure, mentre in Europa Roma è contraria alle richieste di Parigi e Berlino sugli aiuti di Stato perché l’Italia non ha margini di bilancio per concederli, in patria ci sono Regioni che chiedono di poter gestire fondi propri per sostenere il sistema produttivo nel proprio territorio. Non è una contraddizione?
Questa, insieme agli ambiti dell’energia e delle reti infrastrutturali, è una delle contraddizioni maggiori. Lo scenario internazionale suggerisce vivamente di adottare delle linee di politica industriale comune europea che vadano oltre le mere politiche di concorrenza e di divieto degli aiuti di Stato; qualsiasi forma esse possano assumere. Quindi non si tratta soltanto di disegnare una politica industriale nazionale, ma anche di armonizzarla con quella europea. Parliamo di settori chiave come la microelettronica, l’idrogeno, le rinnovabili, la mobilità elettrica. Di contro, le richieste delle Regioni sono per una totale regionalizzazione di tutti i meccanismi di incentivazione alle imprese. Se da un lato questi meccanismi devono sempre rispondere alle regole europee, dall’altro si potrebbe innescare molto facilmente una concorrenza localizzativa dell’attrazione degli investimenti anche tra le Regioni italiane più forti che, come nell’esperienza americana, sarebbe deleteria per le casse pubbliche e un bengodi per le imprese. 

Lucio Fontana, Concetto spaziale. Attese 1964, Galleria d’Arte Moderna, Torino. © Fondazione Lucio Fontana 

Tra le 23 materie su cui le Regioni possono avanzare richieste, oltre al fisco figurano la scuola, l’energia, il commercio con l’estero, i rapporti internazionali e con l’Unione Europea, i beni culturali, le grandi infrastrutture e reti di trasporto. Non c’è un problema di quanto territori così piccoli potrebbero confrontarsi e farsi sentire a livello europeo e internazionale e anche il rischio di dare l’addio allo Stato moderno così come lo abbiamo conosciuto finora.
Questo è uno degli aspetti meno chiari. Sappiamo che ci sono molte richieste regionali, ad esempio sulle politiche del commercio estero, che comunque – va ricordato – sono comunitarie. Proprio questa scarsa chiarezza ci porta a ricordare un tema fondamentale: la mera definizione delle materie nelle intese chiarisce fino a un certo punto quello che davvero succederà negli anni successivi. La normazione di dettaglio, che in molti casi è fondamentale, è tutta sottratta alla decisione e persino alla sorveglianza parlamentare. Nel senso che il potere di definire tutta la normazione attuativa di dettaglio è spostato in queste Commissioni paritetiche Stato-Regioni che vedranno ratificate le proprie decisioni con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri. I Dpcm in quanto tali non sono soggetti a una ratifica parlamentare, né sono opponibili davanti alla Corte costituzionale. Vale la pena ricordare che circa la metà dell’attività della Corte in questo secolo è stata dedicata a dirimere contenziosi tra Stato e Regioni con l’attuale articolo 117. Il suo ruolo potrebbe essere ancora più intenso in caso di devoluzione di ulteriori competenze, anche se gli aspetti di dettaglio, che spesso sono i più importanti, in questo modo sarebbero sottratti persino alla giurisprudenza della Corte. 

Spesso si afferma che l’Unione Europea non è compiuta da un punto di vista politico perché non ha una politica fiscale comune. Non crede che venendo a mancare una politica fiscale comune in Italia si dissolverà lo Stato nazionale? L’autonomia differenziata dal punto di vista fiscale può arrecare un danno alle Regioni a minore crescita, in particolare a quelle del Sud in cui i divari strutturali in termini di infrastrutture e servizi pesano sullo sviluppo dei territori?
La devoluzione di competenze seguendo le richieste regionali può indebolire, ma certamente non annullare, la politica fiscale nazionale. La può indebolire perché le Regioni potrebbero contare su una riserva di gettito garantita che, in quanto tale, non sarebbe più manovrabile da parte del ministero dell’Economia; quindi si può paventare un indebolimento, anche se non certamente una scomparsa della politica fiscale nazionale. Il che comunque in sé è un bel problema. Se passasse la linea di garantire maggiori risorse ai territori più ricchi, questa nuova situazione sarebbe fortemente asimmetrica nel senso che proprio le Regioni più floride avrebbero risorse garantite, cioè quote di gettito della tassazione garantita, mentre una eventuale politica fiscale restrittiva agirebbe di più sul resto delle Regioni dove avrebbe più spazio di manovra. 

Lucio Fontana, Concetto spaziale, Attese, 1968, Museo di Rivoli, Torino

Per finanziare i LEP (Livelli essenziali di prestazione) occorrono tra i 70 e i 100 miliardi di euro. Perché sono così importanti e dove troverebbe il governo i fondi per finanziarli se ogni Regione potrà trattenere per sé gran parte del gettito fiscale raccolto sul proprio territorio?
Il governo non si è mai impegnato in questo senso. Nel disegno di legge Calderoli è prevista meramente una definizione di questi livelli, oltre all’invarianza di bilancio dell’insieme del processo. Mi sembra, quindi, abbastanza evidente, come ha scritto molto autorevolmente l’Ufficio parlamentare di bilancio, che questa definizione potrebbe limitarsi a fotografare la situazione senza modificarla. Vista la composizione della Commissione da poco designata per definire i LEP, che vede una maggioranza di giuristi e una presenza molto forte di consulenti del Presidente Zaia, il rischio è che questa definizione sia meramente formale, ma anche che possa prevalere un atteggiamento di interpretare i LEP come livelli minimi di servizio. Non c’è dubbio che più bassi sono i LEP da garantire a tutti, più conveniente è per le Regioni più ricche. Quindi, ancora una volta, i processi decisionali importanti possono determinarsi al di fuori del controllo parlamentare e in maniera molto oscura per l’opinione pubblica. Non è naturalmente una passeggiata finanziare le prestazioni essenziali e, proprio per questo, la loro individuazione non può che spettare al Parlamento. Alcuni colleghi giuristi sostengono la tesi che la definizione dei LEP in Commissione, e non nell’aula parlamentare, sia incostituzionale. 

È dunque necessario, a suo avviso, un passaggio parlamentare?
Io non sono un giurista ma è il Parlamento che deve stringere un patto di lungo periodo con gli italiani. Spetta al Parlamento individuare quali siano i livelli che possono essere effettivamente garantiti a tutti e come, in un arco di tempo lungo, si possa garantirli attraverso un meccanismo graduale. 

È possibile?
Ma certo, abbiamo un esempio recente e particolarmente positivo. In tema di asili nido il Parlamento, con la legge di bilancio del 2022, ha stabilito il livello di servizio, che ha base comunale ed è pari al 33% dei bambini piccoli, e ha stanziato risorse crescenti – a regime oltre un miliardo – indirizzandole specificamente verso i Comuni di tutta Italia, perché ce ne sono diversi anche al Nord, soprattutto al Nord-Ovest, nei quali sono assenti o carenti. Detto questo, il discorso sui LEP è molto confuso perché essi dovrebbero riguardare le funzioni già oggi esercitate da Regioni e comuni, mentre finora sono stati stabiliti in minima parte. Portando alle Regioni nuove competenze, ci si chiede se i LEP debbano essere definiti anche in questi casi. Il caso più rilevante sarebbe senza dubbio l’istruzione: se parliamo della spesa statale, i LEP potrebbero essere abbastanza vicini all’attuale situazione nel senso che la spesa per insegnante o il numero di alunni per classe sono abbastanza simili in tutte le Regioni italiane. Dove mancano i LEP? Nei servizi ancillari per l’istruzione, cioè quelli finanziati prevalentemente dai comuni come il servizio mensa o il servizio trasporto, ovvero in tutti i servizi che garantiscono il tempo pieno. 

E per quanto riguarda la sanità?
La sanità è un mondo a sé. Nella sanità ci sono da tempo i LEA (Livelli essenziali di assistenza, ndr) che sono assimilabili ai LEP, ma sono totalmente scollegati dai meccanismi finanziari. I LEP sono importanti perché ad essi sono collegati i fabbisogni: cioè se io devo raggiungere un LEP, ho un fabbisogno maggiore che mi deve essere riconosciuto. Nel caso della sanità, invece, i LEA non sono minimamente collegati ai fabbisogni. I fabbisogni regionali di spesa sanitaria sono sottratti alle norme generali della Legge 42 del 2009 e sono invece incardinati nel vecchio riparto basato su una popolazione pesata per l’anzianità. Quindi il discorso sui LEP non è banale perché bisogna intendersi su quali siano gli ambiti rispetto a cui devono essere definiti. La Commissione sui LEP dovrebbe essere un presidio illuminante chiamato a intervenire proprio sul caso della sanità, tanto da invitare le Regioni a collegare di più i LEA ai fabbisogni, ma dubito fortemente che questo avvenga perché nel caso della sanità parliamo di cifre molto maggiori. 

Sotto il Covid proprio territori come Veneto e Lombardia, dove l’impatto della pandemia con il sistema sanitario regionale è stato inizialmente devastante, hanno chiesto aiuto allo Stato nazionale. Ora quelle stesse regioni non chiedono solo più decentramento ma di trattenere fondi per attrarre imprese, regionalizzare i musei, la scuola, i porti o gli aeroporti. Come se lo spiega?
Credo sia sempre utile un giudizio equilibrato: se da un lato non è detto, come sostiene Calderoli, che sia meglio portare tutto nelle competenze delle Regioni, occorre dall’altro evitare l’errore contrario sostenendo che centralizzare è sempre la scelta migliore. Ci vuole un buon equilibrio. Nel corso della pandemia abbiamo scoperto che, mancando le norme cornice che il Parlamento avrebbe dovuto formulare, ciascun sistema regionale è andato per conto proprio ed essendo il sistema lombardo molto sguarnito di sanità territoriale ha avuto un impatto molto più forte dal Covid. In seguito al Covid, il governo per la prima volta ha fissato queste norme cornice che prioritariamente sono state collocate nel PNRR. Nella versione 6 del PNRR è stato stabilito che tutte le Regioni devono dotarsi di case della salute e degli ospedali di comunità. Il livello centrale ha recuperato in questo modo moltissimo potere rispetto a quello regionale perché non si è limitato, come nel passato, a indicare le risorse per investimenti lasciando libere le Regioni di farne ciò che volessero, ma ha vincolato le risorse a precisi obiettivi che le Regioni devono raggiungere. 

 Lucio Fontana, Quanta (Concetto spaziale, I Quanta ), 1959, collezione privata, © Fondazione Lucio Fontana

Come interverrebbe a questo punto un’eventuale richiesta di decentramento da parte delle Regioni?
Sostanzialmente le Regioni diventerebbero sovrane in materia. Avrebbero poteri assoluti nella definizione del Sistema sanitario regionale e, soprattutto, in questo caso sarebbe più forte il collegamento tra la materia e le risorse, nel senso che le Regioni richiedenti vorranno più soldi per ampliare gli organici agendo sia sulla quantità del personale sia sul loro stipendio. Come ha dimostrato un dettagliato rapporto pubblicato di recente dal Gimbe di Bologna, l’accettazione delle richieste regionali in materia sanitaria provocherebbe sostanzialmente la scomparsa del SSN e un forte incremento, con il tempo, della disparità delle prestazioni erogabili sul territorio nazionale. Questo decentramento risulterebbe molto preoccupante per i cittadini delle Regioni coinvolte perché sarebbero privati della cornice nazionale sulle scelte degli esecutivi regionali. Non ci dimentichiamo che durante la pandemia alcuni presidenti di Regione stavano procedendo o volevano procedere con acquisti separati di vaccini e, in particolare, si stavano orientando verso il vaccino russo la cui efficacia è stata poi messa in discussione, mentre invece il Governo Conte è andato avanti sulla strada di centralizzazione degli acquisti concordata in sede comunitaria. 

In una simile situazione cosa accadrebbe con una nuova pandemia?
Con una prossima, non augurabile, pandemia auguro ai cittadini del Veneto che i vaccini loro destinati possano essere scelti e comprati, come nel caso del Covid, dalla Commissione europea e non dalla Regione Veneto. Aggiungo, infine, come piccolo dettaglio che le richieste delle Regioni riguardano anche la definizione del prontuario farmaceutico: si potrebbe arrivare all’assurdo per cui una specifica medicina è valida in Emilia-Romagna ma non in Veneto e viceversa. 

La forte astensione registrata nell’ultima tornata di elezioni regionali, nella quale il 60% degli elettori non è andato a votare, non va nella direzione opposta a quella di chi chiede più potere ai politici sui territori?
Così hanno detto alcuni commentatori molto autorevoli; io però non ne sono convinto fino in fondo perché vorrei la controprova con le elezioni comunali. Non si possono paragonare le elezioni regionali con quelle nazionali in cui l’affluenza è sicuramente più alta. Certamente non c’è entusiasmo, ma da qui a dire che questo dipende dal fatto che si votava per la Regione ce ne corre. Semmai la forte astensione mi sembra molto più legata a un problema di offerta politica dei partiti. 

Il ddl Calderoli rischia di aprire una faida anche all’interno delle Regioni tra comuni e aree metropolitane?
Assolutamente sì, nel senso che questo nuovo scenario accrescerebbe certamente i poteri delle Regioni a danno dei livelli inferiori di governo. Accentrerebbe, soprattutto, il potere nelle mani dei presidenti delle Regioni, perché sappiamo che le dinamiche della politica e i meccanismi di elezione diretta dei presidenti previsti dalle leggi elettorali fanno sì che si sentano investiti di un potere molto ampio. Chi, come me, ama una forma di poteri diffusi e ben bilanciati, è molto spaventato da questo aspetto. Anche qui noto una certa schizofrenia: il Governo Draghi, tanto decantato all’epoca e ora abbandonato da una parte delle classi dirigenti e degli editorialisti italiani sempre pronti a schierarsi con il vincitore, aveva preso una direzione del tutto opposta. Il PNRR è molto più il piano dei sindaci che delle Regioni. Le Regioni non operano scelte politiche, ma attuano sanità e lavoro. I sindaci, invece, hanno fatto grandi scelte per i loro territori e hanno ottenuto i finanziamenti direttamente dai ministeri, scavalcando le Regioni. Si è trattato di una novità clamorosa rispetto agli ultimi venti anni. Di contro, con l’autonomia differenziata schizofrenicamente si tornerebbe a una soluzione di centralismo e sovranismo delle Regioni anche nei confronti dei Comuni. 

Come mai non c’è percezione che il ddl Calderoli è una questione che investe il ruolo e il funzionamento dello Stato, ma anche la tenuta delle politiche pubbliche e dei diritti di cittadinanza?
Il ddl Calderoli è relativo al processo mentre l’elemento fondamentale, ovvero i contenuti, sarà definito nelle intese. Dunque, il percorso è ancora molto lungo. Detto questo, vi è una percezione molto scarsa dell’importanza cruciale di questo processo. Tuttavia, questo dipende da due motivi. Il primo motivo è l’atteggiamento del sistema dell’informazione: di questi aspetti non si è mai parlato sulle reti televisive e anche i grandi organi di stampa – con alcune eccezioni – hanno teso a registrare passivamente le considerazioni dei presidenti richiedenti che, nelle diverse interviste, parlano di temi come la responsabilità delle classi dirigenti, che non c’entrano assolutamente nulla con le richieste di autonomia differenziata. Emblematica è stata una lunga intervista rilasciata di recente al «Corriere della Sera» dal Presidente della Liguria Toti nella quale non è emersa la principale richiesta regionale avanzata al governo, ovvero il passaggio al demanio regionale o comunque il controllo delle reti autostradali e ferroviarie oltre che del porto per poter gestire nel tempo concessioni e tariffe. 

Lucio Fontana, Concetto spaziale-Attese, 1966, Museo Palazzo Ricci, Macerata

Qual è il secondo motivo?
Attiene alle dinamiche politiche. Sull’autonomia differenziata vi è un partito fortemente a favore fin dall’inizio, ovvero la Lega, mentre tutti gli altri – chi per un verso, chi per un altro – sono stati particolarmente silenti. Il M5S, ad esempio, è stata la forza politica che nel 2018 ha firmato il contratto di governo del Conte 1 nel quale la materia dell’autonomia differenziata era l’unica definita urgente, mentre nella primavera del 2019 ha impedito l’approvazione delle intese in Consiglio dei ministri dove sono approdate ben due volte. Dal canto suo, Fratelli d’Italia ha una tradizione opposta a quella dell’autonomia differenziata: la Presidente Meloni nel 2014 ha addirittura depositato un progetto di legge di riforma costituzionale che aboliva le Regioni ma oggi alla guida del governo è particolarmente cauta nel gestire la materia, quasi tentata da questa impropria accoppiata tra iper-decentramento regionale e accentramento dei poteri nel Primo ministro. Infine, il Partito Democratico è silente dal 2017, perché alcuni dei suoi esponenti apicali – a cominciare dal Presidente della Regione Emilia-Romagna Bonaccini – sono stati fra i promotori dell’autonomia differenziata. Il 28 febbraio del 2018 è stato un governo a guida PD a prendere in carico per la prima volta le richieste delle Regioni e arrivare, in limine mortis, a siglare una prima intesa con queste Regioni facendo fare un salto di qualità al processo e facendole entrare dalla porta principale nel dibattito politico. Corre l’obbligo di ricordare che nel 2008, quando la Regione Lombardia aveva presentato una richiesta meno estesa di trasferimento alla Regione di competenze, il Governo Berlusconi aveva semplicemente rifiutato di discutere. Questo tema è molto interessante perché è trasversale alle forze politiche: c’è certamente una parte del sistema politico che simpatizza con queste forme di decentramento selettivo, ovvero dare maggiori poteri alle Regioni del Nord, dimenticando che, così come è impostato oggi, il processo non ha alcun limite territoriale, nel senso che anche le regioni a statuto ordinario del Sud potrebbero chiedere delle competenze e nessuno potrebbe negargliele.

Italia, unità a rischio. Parla Gianfranco Viesti ultima modifica: 2023-05-01T15:46:39+02:00 da RAFFAELLA CASCIOLI
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